I SA/Wa 2724/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 1 decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] oraz pkt 1 decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 roku, znak sprawy [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako kpa) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...]. Decyzją tą: 1) stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., znak: [...], dotyczącej nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 wraz z budynkiem, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] numerami działek: [...], [...] i [...] - w części dotyczącej działki ewidencyjnej aktualnie oznaczonej nr [...] (powstałej z części działek nr [...] oraz [...]), 2) umorzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., znak: [...], dotyczącej nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 (...) - w części dotyczącej działki ewidencyjnej aktualnie oznaczonej nr [...] (powstałej z części działek nr [...] oraz [...]). W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] maja 1992 r., znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej jako ustawa) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 (...). Następnie A. D. [1] i A. B. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. - w części, w której odpowiada ona aktualnym działkom ewidencyjnym nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku podano, że A. D. [2] był właścicielem majątku ziemskiego [...], w skład którego wchodził Zespół Dworsko - Parkowy, obejmujący m.in. działki nr [...] oraz [...]. Spadkobiercy prawowitego właściciela przedmiotowych nieruchomości wnioskiem z dnia [...] maja 2001 r. wystąpili do Wojewody [...] o wydanie w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), decyzji administracyjnej stwierdzającej, że przedmiotowe nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako dekret). W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że działki ewidencyjne [...], [...] oraz [...] (...) pochodzące z majątku ziemskiego [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Uwzględniając ostateczną decyzję wojewody z [...] marca 2016 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...], minister: 1) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., znak: [...] w opisanym na wstępie zakresie tj. co do działki nr [...] – podając, że skoro ww. działka nie podpadała pod przepisy dekretu, to 27 maja 1990r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, co wykluczało jej komunalizację na podstawie przepisów ustawy (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy), 2) a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. podając, że wnioskodawcy nie wykazali tytułu własności do ww. nieruchomości, nie mają zatem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa (art. 105 § 1 kpa). W skardze na ww. decyzję (w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 roku znak [...] dotyczącej nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 wraz z budynkiem) Gmina [...] (dalej jako skarżąca) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 roku, znak: [...] oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca zarzuciła ministrowi: - naruszenie przepisów tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 ,77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, pominięcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy szeregu istotnych okoliczności i w konsekwencji uznanie, że wskazana powyżej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkować winno jej uchyleniem; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 2 kpa poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające uchylenie zaskarżonej decyzji, a stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 roku po upływie tak długiego okresu czasu nie spowoduje nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie mamy do czynienia z weryfikacją w ramach procedury nieważnościowej części decyzji komunalizacyjnej z 1992 r. Organ zastosował tryb z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wskazując, że w dacie komunalizacji, z racji wydania ex post tj. w 2016 r. decyzji wojewody potwierdzającej po ponad pół wieku, że część majątku ziemskiego nie podpadała pod przepisy dekretu PKWN, Skarb Państwa nie był właścicielem ww. nieruchomości, co wykluczało jej komunalizację na podstawie art. 5 ustawy. Należy jednak podkreślić, że gdy chodzi o prawo własności Skarbu Państwa - to zostało ono oficjalnie zanegowane dopiero w wyniku prowadzonego ponad dwadzieścia lat później postępowania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji (1990) i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody (1992) – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Organ orzekający o komunalizacji nie naruszył zatem prawa gdyż wpisem w księdze wieczystej był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2204, dalej ukwh). W świetle orzecznictwa NSA nie można organowi administracji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej. Naruszenie prawa mające charakter rażący musi być oczywiste w dacie orzekania przez organ, a nie wygenerowane kilkanaście czy nawet kilkadziesiąt lat później (por. wyrok NSA z 2019-04-29, I OSK 3703/18, Lex nr 2677671). Tymczasem jak podał organ, z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część weryfikowanej decyzji komunalizacyjnej z [...] maja 1992 r., wynika, że działki nr [...] i [...] były uregulowane w księdze wieczystej Kw [...], a jako ich właściciel ujawniony był Skarb Państwa na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] [...] [...]. W ww. zaświadczeniu wskazano, że na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. R.P. nr 34, poz. 204) Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] zaświadcza, że nieruchomość ziemska [...] stanowiąca własność hipoteczną D. A. została w dniu [...] lutego 1945 r. wraz z zabudowaniami i przynależnymi do niej prawami przejęta przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej, jako podpadająca pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W sprawie mamy zatem do czynienia z taką sytuacją, że dla sprawy komunalizacyjnej zakończonej decyzją Wojewody w 1992 r. zapadła wiele lat później decyzja "eliminująca" skutki przepisów dekretu PKWN była zatem nową okolicznością nie znaną organowi w dacie orzekania. Przesłanka tego rodzaju stanowi podstawę do wzruszenia decyzji administracyjnej – w trybie art. 145 i następne kpa, a nie w trybie nadzwyczajnym regulującym przesłanki nieważności decyzji. Tymczasem minister orzekł w sprawie, wbrew zasadzie ścisłego szeregowania przesłanek nieważności decyzji czy wznowienia postępowania, dokonał zamiany ww. podstaw i zastosował w sprawie przesłankę wznowienia postępowania kwalifikując ją jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Stanowi to o niedopuszczalnym zamiennym stosowaniu przesłanek weryfikacji dwóch nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Organ orzekający w 1992 r. nie naruszył prawa w sposób rażący, ani nie naruszył prawa w ogóle, a wpisem do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości był oczywiście związany. W przywołanym wyżej wyroku I OSK 3703/18 Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej na ustaleniach poczynionych w oparciu o wpisy w powszechnie dostępnym i publicznym rejestrze ksiąg wieczystych. Podniósł przy tym, że wszelkie spory dotyczące ochrony własności i innych praw rzeczowych, jak i ochrona posiadania zostały w istocie wyłączone z postępowania komunalizacyjnego, nie powinny być zatem przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o czym w istocie przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy. Jak wskazano, roszczenia takie mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Brak jest też podstaw do przypisania organom i sądom administracyjnym "odpowiedzialności" za skutki zróżnicowanego ujmowania problematyki dochodzenia roszczeń z zakresu ochrony własności i różnych stanowisk sądów powszechnych i Sądu Najwyższego w tym względzie. Nade wszystko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organ stosuje on powołany przez niego przepis (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy), zgodnie z jego treścią i jednolitym orzecznictwem, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości miarodajny dla oceny stanu własnościowego nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Powyższe twierdzenia wymusiły zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa) – w celu dokonania przez organ (orzekający w ramach trybu nieważnościowego) odpowiedniej kwalifikacji i oceny przesłanki, jaką zgłosili wnioskodawcy inicjując postępowanie nieważnościowe, a także ewentualnej oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego w stosunku do przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 ppsa). W tej sytuacji bezprzedmiotowe stało się odnoszenie do zarzutów skargi tj. kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż na tym etapie postępowania Sąd nie stwierdził podstaw do uznania nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1992 r. Tym niemniej decyzja Wojewody z 1992 r. w spornej części nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzja komunalizacyjna jako decyzja deklaratoryjna nie wywołuje nieodwracalnych skutków, tym bardziej jeżeli dotyczy wyłącznie zmiany właściciela nieruchomości ze Skarbu Państwa na gminę - i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Decyzja ta nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa.