VII SA/Wa 2120/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. A. i S. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. A. i S. G. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] września 2020 r. [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. A. – umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 2x400 kV relacji [...] - [...] Systemowa Etap IV w zakresie słupów nr [...] oraz montażu przewodów w sekcjach 27-28, 52-53, 89-93, 93-94, 98-99, 100-101, 101-102, 105-107, 109-111, 111-113, 119-120, 120-121, 123-124, 124-126, 126-127, 139-141, 141-142, 142-143, 148-150, 153-154 w msc. [...],[...] gmina [...];[...],[...],[...],[...] gmina [...]; Miasto [...];[...],[...],[...],[...],[...] gmina [...];[...],[...],[...] gmina [...]. GINB zaznaczył, że uprawnionym do złożenia odwołania jest tylko podmiot posiadający przymiot strony. W przypadku ustaleń negatywnych organ obowiązany jest umorzyć postepowanie odwoławcze, na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Następnie - powołując się na art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane - wyjaśnił pojęcie strony w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, podkreślając, że obszar oddziaływania obiektu musi być oparty na przepisach prawa. Subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że leży ona w ww. obszarze. Zdaniem organu, analiza akt wykazała, że M. A. nadał w odwołanie w placówce pocztowej 5 maja 2020 r. Natomiast z KW nr [...] wynika, że tego samego dnia darował działkę nr [...] S. G. Przy piśmie z 15 czerwca 2020 r. M. A. przesłał wypis aktu notarialnego z [...] maja 2020 r. (rep. [...] nr [...]), który czynność tą potwierdza, a zgodnie z § 4 ww. aktu obdarowany – S. G. jest już w posiadaniu działki, a z dniem 5 maja 2020 r. przechodzą na niego wszelkie korzyści i ciężary związane z przeniesieniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie zaś z § 5 aktu notarialnego S. G. nieruchomość tą wydzierżawia M. A. na 10 lat (do 5 maja 2030 r.). GINB zaznaczył, że odwołanie nadano 5 maja 2020 r. w FUP [...] o godz. 12:55. Organ wystąpił do notariusza B. T. o wskazanie godziny zawarcia aktu, który poinformował, że nie ma możliwości określenia godziny, niemniej zgodnie z Repertorium akt notarialny stanowił drugą czynność notarialną dokumentowaną tego dnia w kancelarii. Takie samo wezwanie organ skierował do M. A., który wskazał, że akt notarialny zawarł w godzinach porannych, ok godz. 8 rano. Tym samym skarżący najpierw dokonał darowizny, a później nadał odwołanie, wcześniej utracił zatem prawa właścicielskie do działki nr ew. [...]. GINB przypomniał, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego nie jest dzierżawca, bo nie przysługuje mu interes prawny. Dzierżawca ma tylko prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy (art. 693 § 1 k.c.) Tym samym, należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. A. i S. G., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wnieśli o zaliczenie do materiału dowodowego: oświadczenia S. G. z 26 października 2020 r. na okoliczność w jakich godzinach podpisano akt notarialny oraz pełnomocnictwa z 5 maja 2020 r. (rep. A nr [...]) udzielonego M. A. przez S. G. Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 28 i art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że M. A. nie jest stroną postępowania i nie wykazał indywidualnego interesu prawnego do złożenia odwołania, podczas gdy wynika on z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem skarżący składając odwołanie (nadane o godz. 12.55) był właścicielem działki nr [...], bowiem akt przeniesienia własności [...] maja 2020 r. miał miejsce ok. 14.30 - 15.00, zatem został zawarty po złożeniu odwołania przez poprzedniego właściciela nieruchomości; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; - art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pobieżnie i lakonicznie uzasadnienie decyzji, bez odniesienia do podstaw rozstrzygnięcia, w tym nieuwzględnienie faktu, że M. A. nadał odwołanie przed zawarciem umowy darowizny, co pozostaje w opozycji do naczelnych zasad postępowania administracyjnego; - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: niezbadanie statusu M. A. w momencie składania odwołania i zwrócenie się jedynie do notariusza i skarżącego o wyjaśnienia, bez podjęcia niezbędnych czynności, brak gruntownej analizy materiału dowodowego, jego błędną ocenę, czego wynikiem było umorzenie postępowania odwoławczego; całkowite pominięcie okoliczności, argumentacji, zarzutów i wyjaśnień skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania i ustalenia organu oraz przedstawił stanowisko na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. udzielającej pozwolenia na budowę opisanej inwestycji liniowej. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organ naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz podstawowe zasady postepowania administracyjnego. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy wystąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Przesłanek bezprzedmiotowości upatrywać należy zatem w art. 105 k.p.a. i stanowi je m.in. ustalenie, że odwołujący nie jest stroną postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.). Tym samym na każdym etapie sprawy administracyjnej na organie spoczywa obowiązek badania, czy podmiot inicjujący postępowanie, a więc i odwoławcze, jest do tego legitymowany, a zatem czy może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Stanowisko organu odwoławczego przedstawione w tym zakresie jest prawidłowe. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się bowiem, że jeżeli zmiana stanu faktycznego, czy prawnego nastąpiła na etapie postępowania odwoławczego, to organ drugiej instancji zobowiązany jest ją uwzględnić, jeżeli wpływa na sytuację prawną stron postępowania. Niemniej, w każdym takim przypadku organ winien jednoznacznie ustalić – przy zachowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego - czy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Powyższe z kolei oznacza, że przy wyjaśnianiu stanu faktycznego oraz załatwianiu sprawy, organ musi mieć na uwadze nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Z czynności podejmowanych w postępowaniu odwoławczym wynika natomiast, że organ skupił się przede wszystkim na ustalaniu, czy w momencie złożenia odwołania w placówce Poczty Polskiej skarżący posiadał jeszcze tytuł własności do działki nr [...], czy też się go wyzbył na rzecz S. G. zawierając wcześniej akt notarialny. W tym miejscu Sąd podkreśla, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji obliczania terminów w godzinach, skoro zgodnie z przepisami art. 57 k.p.a. terminy liczy się wyłącznie w dniach, tygodniach, miesiącach i latach. Niemniej - nawet przyjmując stanowisko organu, że składając odwołanie M. A. nie był już właścicielem opisanej nieruchomości - to organ winien wziąć pod uwagę, że S. G. udzielił skarżącemu w dniu 5 maja 2020r. pełnomocnictwa notarialnego do reprezentowania go przed wszelkimi władzami (rep. [...]). O tym fakcie organ został poinformowany niewątpliwie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, bo pismem skarżącego z dnia 4 lipca 2020r. – wystosowanym w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 18 czerwca 2020r. do wykazania własnego interesu prawnego. Co prawda w piśmie tym skarżący poinformował, że "pismo z dnia 15 czerwca 2020r. złożyłem jako pełnomocnik S. T. G.", jednak wyłącznie na podstawie tego stwierdzenia nie można było przyjąć – jak uczynił to organ – że była to pierwsza czynność, jaką podjął w imieniu obdarowanego – a więc odwołanie złożył w mieniu własnym. Nawet jeżeli organ miał wątpliwości w tym zakresie, to winien był zwrócić się – poprzez skarżącego – do S. G., czy podtrzymuje zarzuty odwołania, informując jednocześnie o ewentualnych skutkach braku odpowiedzi. Obowiązkiem organu – jak to już zostało wyżej podniesione – było bowiem takie prowadzenie postępowania, aby strony i inne osoby w nim uczestniczące nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, zwłaszcza, że skarżący nie jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył zatem art. 7, 9 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rzeczą organu II instancji będzie zatem ponowne przeprowadzenie postepowania odwoławczego z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.