VII SA/Wa 964/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M.P. i J.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala sprzeciw Sygn. akt VII SA/Wa 964/ 21 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. L., M. P. i J. P. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z [...] października 2020 r., nr [...] nakładającą obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego budynku jednorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem (dz. nr ew. [...] obr. [...]) przy ul. [...] w [...]. [...]WINB zaznaczył, że postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...]uchylił postanowienie PINB z [...] sierpnia 2020 r. wstrzymujące ww. roboty i nakładające obowiązek złożenia oceny technicznej co do zgodności z prawem istotnych zmian przy budowie ww. budynku i orzekł co do istoty. Organ podkreślił, że w odpowiedzi na wezwanie, czy postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę zakończono, przesłano postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze. PINB nie mógł zatem stwierdzić istotnych odstępstw od projektu budowlanego, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę nie była wówczas ostateczna (i nadal nie jest). Niemniej zasadne było wstrzymanie budowy z uwagi na jej prowadzenie niezgodnie z przepisami. Z przebiegu sprawy wynika, że zaskarżoną decyzję wydano dzień po postanowieniu nr [...] (doręczonym PINB [...] października 2020 r.). PINB wówczas nie miał zatem wiedzy o ww. postanowieniu, a więc wydał decyzję, nie dając stronie możliwości wykonania nałożonego przez [...]WINB obowiązku. [...]WINB podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu nr [...] o braku podstaw do badania inwestycji co do odstępstw od pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Prezydent [...] pozwolił bowiem na budowę opisanej inwestycji, którą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzją z [...] września 2018 r. nr [...]). WSA w W-wie wyrokiem z 17 lipca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2553/18 uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewoda zlecił następnie uzupełnienie dokumentacji projektowej, a postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. zawiesił postępowanie do uprawomocnienia się decyzji PINB z [...] października 2020 r. PINB nie mógł więc ocenić zgodności inwestycji z projektem budowlanym, bo decyzja nie była ostateczna, co nie pozwalało na przyjęcie, że budynek realizowany jest z odstępstwami. Organ podkreślił, że w myśl art. 15 i 16 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a tylko decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne, zatem ww. decyzji Prezydenta [...] nie sposób przyznać waloru ostateczności. Następnie wskazał, że z art. 130 k.p.a. wynika, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Dalej zaznaczył, że w ww. postanowieniu wskazał na przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 tj. realizowanie robót niezgodnie z przepisami. Podkreślił, że prowadzenie robót na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest obarczone ryzykiem, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, co jednak nie wymaga sankcji z art. 48 Prawa budowlanego. Następnie przytoczył art. 28 ust. 1 i art. 29 - 31 Prawa budowlanego oraz wskazał, że art. 29 Prawa budowlanego zawiera katalog zamknięty, a więc tylko wymienione obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia. W tym wypadku, wobec nieostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można przyjąć, że prace były samowolne. Podkreślił, że w aktach znajdują się dzienniki budowy i powołał § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz zgłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2018, poz. 963) zaznaczając, że roboty objęte pozwoleniem na budowę można rozpocząć, gdy decyzja stanie się wykonalna. Wydanie dziennika budowy oznacza zgodę organu na rozpoczęcie inwestycji. W ocenie [...]WINB, o zasadności zastosowania art. 50 Prawa budowlanego przesądza postanowienie z [...] października 2020 r. Jednak co najmniej przedwczesne, było wydanie decyzji na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, która wprawdzie odnosiła się do zarzutów o kontynuowaniu robót pomimo ich wstrzymania, jednak ich zakres należało liczyć od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót, które M. P. odebrała [...] września 2020 r. Organ wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy - przed wyborem którą z norm art. 51 ust. 1 zastosować, PINB winien zatem dokonać oceny pod kątem art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli M. i J.P. i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 138 § 2 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji gdy: a) decyzja PINB narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego, a nie wyłącznie przepisy procesowe, co powinno skutkować jej uchyleniem i umorzeniem postępowania w całości; b) wadliwość decyzji PINB nie polegała tylko na naruszeniu przepisów postępowania i nie zachodziła konieczność dalszego wyjaśniania sprawy przez PINB, co uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący wskazali między innymi, że decyzja PINB powinna zostać uchylona wraz z umorzeniem postępowania, bowiem organ nie tylko naruszył przepisy procesowe, ale w ogóle nie było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Realizacja inwestycji rozpoczęła się bowiem na podstawie decyzji ostatecznej, następnie uchylonej w trybie kontroli sądowo-administracyjnej. Nie jest winą skarżących, że w trakcie prac WSA wyeliminował pozwolenie na budowę. Następnie przedstawili obszerną argumentację odnośnie skutków prawnych zmiany z dniem 28 czerwca 2015 r. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez usunięcie słowa "ostatecznej" i w związku w tym prawa do prowadzenia robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zaznaczyli, że uchylenie przez sąd wyłącznie zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na możliwość dalszej realizacji budowy, skoro wystarczające jest nieostateczne pozwolenie na budowę. Nie zachodziły zatem nie tylko okoliczności wymagające dalszego badania, ale przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi w rzeczywistości swoisty "wybieg" organów obciążający inwestorów negatywnymi skutkami wadliwie prowadzonych postępowań i niezgodnych z prawem. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z powołanej regulacji wynika zatem, że obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd nie bada meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 2219/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą sądu jest więc dokonanie analizy przyczyn, z powodu których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Taka sytuacja będzie miała miejsce również wtedy, gdy organ pierwszej instancji wyda rozstrzygnięcie przedwcześnie, a więc z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, jak to miało miejsce w tej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że [...]WINB postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB z [...] sierpnia 2020 r. wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy realizacji opisanej inwestycji i zmienił obowiązek złożenia oceny technicznej co do istotnych zmian przy budowie ww. budynku na taki sam obowiązek, ale w zakresie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, w tym techniczno – budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ uznał bowiem, że skoro decyzja Prezydenta m. st. W-wy z 11 kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę została wydana, to pomimo braku przymiotu ostateczności (wniesiono od niej odwołanie, a postępowanie zawieszono postanowieniem z [...] grudnia 2020 r.) nie zachodzi przypadek samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Niemniej, organ powiatowy już w dniu następnym, to jest [...] października 2020 r. – a więc nie mając wiedzy o ww. postanowieniu – wydał, w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego. Zasadnie zatem organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., skoro decyzja PINB została wydana przedwcześnie, nie dając inwestorom możliwości wykonania obowiązku określonego w postanowieniu z [...] października 2020 r. nr [...] które – co wymaga podkreślenia – pozostaje w obrocie prawnym i było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021r. sygn. akt VII SA/Wa 19/21 oddalił skargi skarżących oraz M. L.. W konsekwencji nie było również podstaw do umorzenia postępowania, jak tego domagali się skarżący. W świetle pozostałej argumentacji, w tym w szczególności związanej z nieprawidłowością zastosowania trybu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego Sąd ponownie podkreśla, że przedmiotem oceny w tej sprawie mogła być wyłącznie zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. – oddalił sprzeciw.