II SA/Ol 211/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak–Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. B. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika M. B. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr "[...]" wydanej w dniu "[...]" z upoważnienia Prezydenta "[...]" przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta w sprawie cofnięcia M. B. licencji nr "[...]" na wykonywanie na terenie "[...]" krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką - odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Decyzją z dnia "[...]" Zastępca Dyrektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta "[...]" działając z upoważnienia Prezydenta "[...]" cofnął M. B. licencję nr "[...]" na wykonywanie na terenie "[...]" krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Decyzja została doręczona w formie doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. (zwrot - z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie). Powyższa decyzja zawierała pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. W odwołaniu od powyższej decyzji złożonym osobiście przez M. B. (skarżący) w dniu 14 września 2020 r. nie złożył on prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania sformułował dopiero pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 15 października 2020 r., złożonym w Kolegium w dniu 19 października 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. wskazało, że warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie łącznie trzech przesłanek, mianowicie: wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła jej dochowanie terminu, dokonanie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, oraz uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego. W orzecznictwie wskazuje się, iż z treści przepisu art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że to osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w terminowym dokonaniu czynności była od niej niezależna. Z treści art. 58 k.p.a. wynika ponadto, że osoba zainteresowana przywróceniem terminu powinna nie tylko uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, ale jednocześnie zachować siedmiodniowy, nieprzywracalny termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, liczony od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniając przy tym czynności, dla której określony był termin. W rozpatrywanej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione. Przede wszystkim strona uchybiła 7-dniowemu terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Odwołanie od decyzji z dnia "[...]" zostało złożone przez stronę w dniu 14 września 2020 r. Pełnomocnik skarżącego złożył osobne odwołanie w dniu 28 września 2020 r. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony dopiero w dniu 19 października 2020 r. Jednocześnie skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Okolicznością taką nie mogą być powoływane przez pełnomocnika strony przepisy dotyczące wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym, spowodowane obowiązywaniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, a wcześniej stanu zagrożenia epidemicznego z powodu rozprzestrzeniania się choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 ("COVID-19"), gdyż powoływane regulacje prawne weszły w życie po upływie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Bezzasadne są zarzuty pełnomocnika strony dotyczące wadliwości doręczenia decyzji stronie, a także naruszenia przepisów art. 8 i 9 k.p.a. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium pełnomocnik skarżącego zarzucił mu naruszenie: art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz niewszechstronną ocenę materiału dowodowego, przejawiające się uznaniem, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, co wpłynęło na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz art. 8, 9 i 11 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa. Dodatkowo zarzucił naruszenie: art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. 2020 poz. 695) poprzez jego niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania; art. 5 i art. 11 ustawy z 24.07.2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 poz. 1423) poprzez niezastosowanie ich w niniejszej sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że Skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania; art. 15zzzzzn 2 ust. l i 2 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i nie zawiadomienie strony o uchybieniu przez nią terminu do wniesienia odwołania oraz nie wyznaczenie stronie dodatkowego 30 dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Uzasadniając skargę podniósł, że o wydaniu decyzji z dnia "[...]" skarżący dowiedział się dopiero w dniu 11 września 2020 r., kiedy przekazano mu jej kserokopię. Był przekonany, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia odebrania decyzji. Powyższe nie może dziwić, biorąc pod uwagę fakt, że nie korzystał wówczas z pomocy profesjonalnego pełnomocnika i nie zapoznawał się wcześniej z aktami sprawy (fikcja doręczenia). W związku z tym dopiero w dniu 14 września 2020 r. złożył odwołanie od ww. decyzji. Nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ był przekonany, iż wniósł odwołanie w ustawowym terminie. Niezależnie od wniesionego odwołania złożonego przez stronę w dniu 11 września 2020 r., jak i jej pełnomocnika w dniu 25 września 2020 r., w dniu 15 października 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierowano pismo, w którym wyjaśniono z jakich przyczyn termin do wniesienia odwołania przez skarżącego nie upłynął do dnia dzisiejszego. Przywołano regulacje wprowadzone w związku z sytuacją epidemiologiczną. Do ww. pisma organ nie ustosunkował się i pominął wprowadzone regulacje, które zobligowany był z urzędu uwzględnić. W konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że termin do wniesienia odwołania w przypadku skarżącego nie został zachowany, podczas gdy decyzja nie została prawidłowo doręczona i w opisanej sprawie nie może znaleźć zastosowania fikcja doręczeń, o której mowa w art. 44 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia "[...]" odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia "[...]". Należy zatem wskazać, że stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.). Jak wynika zatem z treści przytoczonego przepisu to na stronie postępowania spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie należy podnieść, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Sposób doręczania korespondencji został uregulowany w szczególności w przepisach art. 42-44 k.p.a. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. co do zasady pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.), przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a. stosuje się tzw. doręczenie zastępcze. W przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe pismo przechowywane jest przez okres 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). W myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Wskazać należy, iż aby możliwe i tym samym zgodne z przepisami prawa było wydanie przez organ odwoławczy postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, organ ten w sposób bezsprzeczny musi ustalić przede wszystkim prawidłowość i skuteczność doręczenia kwestionowanej w nim decyzji administracyjnej, jak też pozostałych pism procesowych kierowanych do strony w postępowaniu administracyjnym, w tym zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, co potwierdza materiał dowodowy, że skarżący nie odebrał osobiście zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia wydanej licencji nr "[...]" na wykonywanie na terenie "[...]" krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką z dnia 14 listopada 2019 r., zawiadomienia organu o zakończeniu postępowania z dnia 16 grudnia 2019 r., jak i decyzji z dnia "[...]", a powyższe, po dwukrotnym awizowaniu, pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, co oznacza, że w sprawie miała miejsce tzw. fikcja prawna doręczenia. Przepis art. 44 k.p.a., przewidujący tzw. doręczenie zastępcze, reguluje sytuację kiedy nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., a więc bezpośrednio adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Wówczas pismo takie składa się na okres czternastu dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy, z tym że równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić w skrzynce na korespondencję lub w drzwiach mieszkania albo biura lub innego pomieszczenia. Spełnienie powyższych warunków - zgodnie z art. 44 k.p.a. - rodzi domniemanie prawne, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu. Jednakże, uwzględniając okoliczność, iż zawiadomienie z dnia 14 listopada 2019 r. stanowiło pierwsze powiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji, błędnym było uznanie przez organ, że w sprawie zaistniała podstawa do przyjęcia domniemania doręczenia, zgodnie z art. 44 k.p.a. Powyżej sformułowana ocena wynika z faktu, iż zgodnie z treścią art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) lub na żądanie jednej ze stron organ ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest również zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Artykuł 61 § 4 k.p.a. stanowi zatem formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Aby jednak strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. W doktrynie uznaje się, że art. 61 § 4 k.p.a. statuuje zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Oznacza to, że organ ma bezwzględny obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998r., sygn. I SA/Lu 684/97, niepubl.). Dodać również trzeba, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym ma charakter szczególny. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym w najszerszym możliwym zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 k.p.a.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Konsekwencją powyższych rozważań musi być stwierdzenie, iż powyżej wskazane zasady postępowania zostały w niniejszej sprawie naruszone. W szczególności należy uznać, że naruszony został art. 61 § 4 k.p.a. Co prawda w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jednak nie zostało ono doręczone stronie. Na kopercie, w której znajdowało się zawiadomienie widnieją pieczątki doręczyciela informujące, że pismo było dwukrotnie awizowane, jednak w takiej sytuacji nie można mówić o skutecznym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Winą za brak doręczenia nie można obarczać skarżącego. Organ nie dokonał ustalenia, z jakiej przyczyny skarżący nie podjął kierowanej (bezsporne jest, że skarżący nie zmienił miejsca zamieszkania, bowiem pod wskazanym adresem odbierał inna korespondencję z organu) do niego korespondencji w terminie 14 dni od dnia pozostawienia jej w placówce pocztowej, mimo, iż był obligowany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i do czuwania nad tym aby strona, z powodu nieznajomości prawa, nie poniosła szkody. W związku z powyższym, skoro skarżący nie miał świadomości o toczącym się postępowaniu, to nie podejmował próby obrony swojego interesu. Tym bardziej skarżący nie miał możliwości złożenia wyjaśnień lub uwag, ani też przedstawienia swoich dowodów w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a powyższe narusza wprost przepis art. 10 k.p.a. Reasumując, w świetle wskazanych powyżej okoliczności faktycznych niewątpliwe jest, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie cofnięcia licencji. Dlatego też organ ponownie rozpatrując sprawę, mając jednocześnie na uwadze wskazania Sądu, powinien rozważyć kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania i ewentualnie zasadność prośby o przywrócenie terminu, a jeśli już, to w tej mierze przyjmie, że w piśmie skarżącego datowanym na 14 września 2021r. zawarta jest prośba o przywrócenie terminu, co expressis verbis wprost wynika z jej brzmienia (z końcowej części prośby), a nadto, że rzeczona prośba została złożona w ciągu siedmiu dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminu, akceptując, że skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji z "[...]" dopiero 11 września 2020r. z zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a., orzekł jak pkt pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.