III SAB/Gl 52/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi, 3) przyznaje od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset), 4) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5) w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem z 18 lutego 2020 r. skarżąca A. T. wniosła na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.) skargę na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] zarzucając naruszenie art. art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiednich aktów administracyjnych w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualne wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że 3 listopada 2020 r. złożyła wniosek o wydanie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo upływu ponad 3 miesięcy organ nie podjął żadnych działań w celu rozpatrzenia sprawy. 28 stycznia strona wniosła do organu ponaglenie. Natomiast decyzja nie została wydana, strona nie została też poinformowana o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie załatwienia sprawy, co narusza art. 36 kpa. Wystąpiła zatem przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane czynności miały charakter pozorny. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby było możliwe jego zakończenie w rozsądnym terminie. Strona stwierdziła, że przyczyny przewlekłości leżały wyłącznie po stronie organu, a termin załatwienia sprawy został przekroczony wielokrotnie, co wskazuje, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej uzasadniła tym, że skarżąca oczekując na załatwienie sprawy traci dochody w związku z brakiem możliwości zatrudnienia pracownika, nadto w związku z długim oczekiwaniem na wydanie zezwolenia istnieje zagrożenie, że kandydat do zatrudnienia zrezygnuje z pracy. W ocenie strony argumentacja organu związana z trudnościami kadrowymi nie jest uzasadnieniem dla przewlekłości w działaniu organu. Wymierzona kara winna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego zorganizowania czasu pracy, aby strony nie oczekiwały kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń: W dniu 6 listopada 2020 r. do organu wpłynął wniosek o udzielenie skarżącej, obywatelce Ukrainy zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie 2 lutego 2021r. pełnomocnik strony skarżącej złożył w organie ponaglenie, które pismem z 11 lutego 2021 r. przekazano do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. [...] r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa [...] r. w celu pobrania odcisków palców i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismem z 18 lutego strona wniosła wskazaną na wstępie skargę do WSA w Gliwicach. Organ odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Podał, że wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało wysłane w terminie trzech miesięcy, a pełnomocnik został wezwany do uzupełnienia wniosku. Data wyznaczona na uzupełnienie braków wynika z kolejności wpływających wniosków. W okresie od 16 marca 2020r. do 25 maja 2020r. w związku ze stanem epidemii wstrzymana została obsługa petentów, w związku z czym okres do uzupełnienia wniosku uległ wydłużeniu. Nadto od 16 marca 2020r. Dyrektor Generalny Urzędu wprowadził obowiązujące nadal ograniczenia w funkcjonowaniu Urzędu polegające na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom. Podniósł także, że od 2014r. co roku wzrasta ilość wniosków składanych przez cudzoziemców na terenie Województwa [...], zatem sytuacja związana z ich rozpoznaniem jest trudna. Wyjaśnił także, że w związku z art. 15z1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 ..., pobyt cudzoziemców uważa się za legalny do 30. dnia po odwołaniu stanu epidemicznego lub stanu epidemii, jeżeli legitymowali się wizą lub dokumentem ruchu bezwizowego. Cudzoziemcy posiadający takie dokumenty na ich podstawie uprawnieni są także do wykonywania pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż to jest konieczne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym wskazuje się także, że przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy czynności podejmowane przez organ mają charakter pozorny, nie są niezbędne dla załatwienia sprawy albo nie charakteryzują się niezbędną koncentracją. Sąd ma świadomość, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pobyt może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale powinno to zostać zakomunikowane stronie w trybie art. 36 § 1 k.p.a., tj. organ winien zawiadomić stronę w ciągu miesiąca o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Natomiast z akt sprawy wynika, że organ I instancji pierwsze czynności w sprawie polegające na wezwaniu do uzupełnienia wniosku podjął 9 lutego 2021r., zatem trzy miesiące po wpływie wniosku. Wskazuje to także, że czynności organu nie cechowały się koncentracją, jakkolwiek były dla rozpatrzenia sprawy niezbędne. Wskazuje to, że postępowanie prowadzone było dłużej, niż to było konieczne do załatwienia sprawy, co wyczerpuje znamiona przewlekłości określone w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku, zobowiązując jednocześnie organ w punkcie 2. do załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę, że okoliczności wywołane przez epidemię Covid-19 i czasowe ograniczenie funkcjonowania organu spowodowały kumulację nierozpatrzonych spraw, dlatego – zdaniem Sądu – stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z drugiej jednak strony powstała zwłoka wynikała także z problemów organizacyjnych leżących po stronie organu oraz znacznego wzrostu ilości wniosków przedmiotowym zakresie. Należy zauważyć, że - w ocenie Sądu - trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie przewlekłość. Sądowi z urzędu wiadomo, że organ powołuje się na trudną sytuację kadrową już od co najmniej 2 lat. (Np. wyrok III SA/Gl 145/19). Skoro obsada kadrowa jest niedostateczna dla stale rosnącej ilości spraw podlegających rozpoznaniu, to organ winien podjąć działania organizacyjne, mające na celu takie usprawnienie organizacji pracy, aby ich rozpoznawanie odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Wyważając obydwa te elementy, tj. trudności niezależne od organu wynikające z epidemii oraz od niego zależne – organizację pracy, Sąd stwierdził, że nałożenie na organ grzywny byłoby działaniem nieproporcjonalnym do powstałego naruszenia prawa i w tym zakresie skargę oddalił. Odnośnie sumy pieniężnej, skarżąca podniosła, że okres oczekiwania na załatwienie sprawy pozbawił ją możliwości zatrudnienia, co - jak można przypuszczać - miało zostać zrekompensowane w ten sposób. Nadto przyznanie sumy pieniężnej stanowi rekompensatę dla strony za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Dlatego Sąd przyznał na rzecz skarżącej 500 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Podsumowując, Sąd stwierdził, że działanie organu narusza zarówno zasady postępowania wyrażone w art. 8 i 12 k.p.a., jak i przepisy prawa materialnego o terminach załatwiania spraw, w szczególności art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.