II SAB/Wa 2/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z/s w[...] na bezczynność Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić W. Sp. z o.o. z/s w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. 1. W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej: "Skarżącą") w piśmie z 12 października 2020r. zwróciła się do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwany dalej "Prezesem NSA") o udostępnienie informacji publicznej w postaci "treści polityki zarządzania bezpieczeństwem systemów teleinformatycznych EZD i PASSA wprowadzonej zarządzeniem nr 24 Prezesa NSA z 27 czerwca 2019r.". 2. Prezes NSA pismem z 21 października 2020r. - po dokonaniu analizy treści własnego zarządzenia z 27 czerwca 2019r. nr 24 w sprawie polityki zarządzania bezpieczeństwem systemów teleinformatycznych EZD i PASSA (zwane dalej "Zarządzeniem") i zgodnie ze stanowiskiem Kancelarii Prezesa NSA - poinformował Skarżącą, że informacje, o które wnioskowała w piśmie z 12 października 2020r. mają, co do zasady, charakter techniczny, gdyż odnoszą się do konkretnych sposobów zabezpieczenia i funkcjonowania ww. systemów teleinformatycznych. Dokumenty, będące przedmiotem ww. wniosku nie stanowią ani nośnika informacji o działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie powierzonych mu zadań ani w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości ani o wydatkach środków publicznych. W związku z tym w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezes NSA wskazał dodatkowo, że brak możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji wynika też ze względów bezpieczeństwa, w tym dbałości o zapewnienie właściwej ochrony przed ewentualnymi działaniami zmierzającymi do naruszenia integralności i zabezpieczeń ww. systemów, zaś jego udostępnienie mogłoby naruszyć bezpieczeństwo systemów informatycznych NSA. 3. Skarżąca w piśmie z 22 października 2020r. zakwestionowała stanowisko Prezesa NSA odnośnie charakteru informacji objętej wnioskiem z 12 października 2020r., wskazując, że Przewodniczący Wydziału II WSA w Warszawie w zarządzeniu z 5 października 2020r. w sprawie o sygn. akt II SO/Wa 26/19 powołał się na ww. Zarządzenie. Tym samym przepisy Zarządzenia stanowią podstawę do działań procesowych Sądu i mają wpływ na sprawowanie przez Sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości. 4. Prezes NSA pismem z 5 listopada 2020r., w odpowiedzi na pismo Skarżącej z 22 października 2020r., poinformował, że po ponownym przeanalizowaniu treści Zarządzenia, w kontekście argumentów Skarżącej stwierdził, że poza regulacjami wyłącznie technicznymi Zarządzenie zawiera w części informację publiczną - przepisy adresowane do użytkowników systemu PASSA. Prezes NSA zaznaczył, że Zarządzenie nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących. Zasady udostępniania akt sądowoadministracyjnych określa zaś art. 12a ustawy z 30 sierpnia 2020r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), z którego wynika w szczególności, że akta te udostępnia się w systemie teleinformatycznym podmiotom mającym w danym postępowaniu status strony. Prezes NSA w pozostałym zakresie podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 21 października 2020r., zgodnie z którym żądane informacje, poza udostępnioną częścią, mają charakter techniczny, gdyż odnoszą się do konkretnych sposobów zabezpieczenia i funkcjonowania wskazanych systemów teleinformatycznych. Nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), a ich udostępnienie mogłoby mieć wpływ na bezpieczeństwo i integralność wymienionych systemów teleinformatycznych. 5. Skarżącej w załączeniu do pisma z 5 listopada 2020r. Prezes NSA miał przesłać wyciąg z Zarządzenia, obejmujący rozdział VIII ("Korzystanie z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych"), ale doręczono go Skarżącej 1 grudnia 2020r. 6. Skarżąca pismem z 18 grudnia 2020r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa NSA, wskazując, że "Prezes NSA nie udostępnił informacji publicznej, m.in. o podstawie prawnej, dającej Prezesowi NSA prawo do ingerencji poufnym i nieupublicznionym dokumentem w prawa strony postępowania sądowoadministracyjnego". 7. Prezes NSA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że nie każda informacja o działalności podmiotów publicznych stanowi informację publiczną, a wyłącznie takie rodzaje aktywności, które są ukierunkowane na wypełnienie określonych zadań i celów publicznych. Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym, bądź technicznym stanowi taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. W orzecznictwie wyraźnie oddziela się problematykę regulowaną u.d.i.p. od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się, realizując zadania publiczne. Udostępnianie informacji technicznych może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ, np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego. Żądany przez Skarżącą dokument w części nieudostępnionej, cechują oba przymioty, determinujące wyłączenie jego treści spod reżimu u.d.i.p.: techniczny i wewnętrzny charakter jego zapisów. Zarządzenie, o udostępnienie którego wnosiła Skarżąca, reguluje m.in. takie kwestie jak: bezpieczeństwo fizyczne dla urządzeń systemów EZD i PASSA, bezpieczeństwo oprogramowania, zabezpieczenia techniczne systemów EZD i PASSA czy administrowanie systemami EZD i PASSA. Tego typu regulacje mają charakter wyłącznie techniczny i zawierają rozwiązania dotyczące na przykład usytuowania i zasilania urządzeń serwerowych, zasady ich zabezpieczenia przez ingerencją zewnętrzną, zasady uwierzytelniania tożsamości użytkowników wewnętrznych, czy też zasady administrowania systemami. Zarządzenie zawiera informacje o zdecydowanie wewnętrznym charakterze, niemające żadnego wpływu na zewnętrzną sferę wykonywania zadań publicznych, czy gospodarowania majątkiem publicznym. Przykładem takich regulacji są np. szkolenia użytkowników wewnętrznych, czy kwestie związane z korzystaniem z systemów EZD i PASSA przez użytkowników wewnętrznych lub sposób prawidłowego obiegu korespondencji wewnątrz sądu. Zdaniem Prezesa NSA analiza treści Zarządzenia prowadzi do wniosku, że w przeważającej części nie zawiera ono informacji publicznej w rozumieniu określonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wyłącznie przepisy rozdziału VIII Zarządzenia, regulujące zasady korzystania z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych, są nośnikiem informacji publicznej, gdyż mogą oddziaływać na sytuację każdego zainteresowanego skorzystaniem z elektronicznego dostępu do akt postępowania sądowoadministracyjnego w systemie PASSA. Tą część Zarządzenia udostępniono Skarżącej 1 grudnia 2020r. Prezes NSA stwierdził, że bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym czternastodniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie, nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji. W sprawie nie wystąpił żaden z opisanych wyżej przypadków. Żądana informacja, w części nieudostępnionej, nie stanowi informacji publicznej, o czym poinformowano Skarżącą. Natomiast część Zarządzenia, zawierającą dane o charakterze publicznym udostępniono Skarżącej, wprawdzie po upływie czternastodniowego terminu, ale jeszcze przed złożeniem skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Sąd, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd ponadto, w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd przed merytorycznym rozpoznaniem skargi zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. Sąd po przeprowadzeniu tej analizy, zgodnie z art. 58 § 1 P.p.s.a., może odrzucić skargę 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Postanowienie o odrzuceniu skargi może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a. ). Sąd stwierdza ponadto, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ: - będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), - nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie - nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. i ich wykładni wynika, że z bezczynnością w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie udzielenia informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Warto też wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i w art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Prezesa NSA wyrażone w odpowiedzi na skargę, że Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że nie każda informacja o działalności podmiotów publicznych stanowi informację publiczną, a wyłącznie takie rodzaje aktywności, które są ukierunkowane na wypełnienie określonych zadań i celów publicznych. Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym, bądź technicznym stanowi taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. W orzecznictwie wyraźnie oddziela się problematykę regulowaną u.d.i.p. od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się, realizując zadania publiczne. Z akt sprawy wynika, że ww. Zarządzenie, o udostępnienie którego wnosiła Skarżąca w piśmie z 12 października 2020r., reguluje w przeważającej części – co do zasady - takie kwestie jak: bezpieczeństwo fizyczne dla urządzeń systemów EZD i PASSA, bezpieczeństwo oprogramowania, zabezpieczenia techniczne systemów EZD i PASSA, czy administrowanie systemami EZD i PASSA. Tego typu regulacje nie stanowią więc informacji publicznej i nie mogły być udostępnione, gdyż mają charakter wyłącznie techniczny, wewnętrzny i nie mają wpływu na zewnętrzną sferę wykonywania zadań publicznych, czy gospodarowania majątkiem publicznym, o czym Prezes NSA poinformował Skarżącą w piśmie z 21 października 2020r. Jedynie rozdział VIII ww. Zarządzenia "Korzystanie z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych", który udostępniono Skarżącej 1 grudnia 2020r., jeszcze przed wniesieniem skargi do WSA w Warszawie (18 grudnia 2020r.) stanowi informację publiczną - przepisy adresowane do użytkowników systemu PASSA. Sąd stwierdza ponadto, że z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020r. sygn. akt II OPS 5/19 wynika, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (dostępna na www.nsa.gov.pl). NSA w uzasadnieniu ww. uchwały podkreślił, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność, w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętej w warunkach, o których mowa w art. 264 P.p.s.a.), przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Regulacja powyższa nie pozwala zatem składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwale i dokonywać wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd, mając powyższą uchwałę NSA na względzie, jak również uwzględniając specyfikę postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, w którym nie tylko organ administracji publicznej, ale i podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., wydają decyzję jedynie wówczas, gdy odmawiają udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), po stwierdzeniu, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź gdy postępowanie podlega umorzeniu, uznał, że skarga była niedopuszczalna. Skarżąca wniosła bowiem skargę po ustaniu bezczynności w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Sąd, z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., postanowił, jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie wpisu (punkt drugi sentencji) Sąd postanowił na mocy art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozprawy.