II SA/Gl 187/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.) w zw. z art. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 ze zm. – dalej u.p.p.u.w.), odmówił wydania M. P. (dalej: skarżący, strona) zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności dla nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem o funkcji usługowo-mieszkalnej oraz oficyną, położonej w B. przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1 z obrębu B. W uzasadnieniu podano m. in., że pomimo, iż w budynku znajduje się [...] pomieszczeń mieszkalnych, to nie spełnia on przesłanek art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w., gdyż od momentu oddania lokali mieszkalnych do użytkowania wykorzystywane są one w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, a nie do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, zgodnie z przesłankami ustawy. Wydział Urbanistyki i Architektury udzielił informacji, że nie odnaleziono zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych dla budynku jw. M. P. wniósł zażalenie od postanowienia wydanego w I instancji, wnosząc o jego uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Zarzucono, że organ I Instancji pomimo, iż trafnie przywołał podstawę prawną, to w istocie dokonał błędnej jej wykładni, uznając, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością usługowo-mieszkalną z przeważającą funkcją usługową. Budynek jest budynkiem mieszkalnym i zdaniem skarżącego faktycznie jest tak wykorzystywany. W piwnicy i na parterze znajdują się lokale użytkowe, na które składają się poszczególne izby, lecz w rzeczywistości liczba lokali mieszkalnych jest wielokrotnie większa niż lokali użytkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że w chwili obecnej nie jest możliwe ustalenie, czy obiekt zlokalizowany na gruncie będącym przedmiotem postępowania jest budynkiem wielorodzinnym z funkcją usługową, co umożliwiłoby zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w. Żalący uzyskał jedynie wydane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. zawiadomienie o zakończeniu budowy [...] mieszkań o pow. 755 m2, nie została natomiast jeszcze zgłoszona do odbioru część użytkowa budynku. Ponadto brak jest zaświadczenia, czy lokale mieszkalne są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. P., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie przepisów: 1) art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2, art. 219 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które to zostało wydane w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego a mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując pozbawieniem skarżącego prawa do uzyskania zaświadczenia; 2) art. 220 § 1 pkt 1 i 2 (a, b, c) k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które stwierdzało, że istnieje brak przedstawienia przez skarżącego zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych (posiadając tym samym zaświadczenie Nadzoru Budowlanego o odbiorze [...] mieszkań i mając dostęp do dokumentacji projektowej budynku) oraz niemożliwość ustalenia, czy budynek jest budynkiem wielorodzinnym z funkcją usługową, co w konsekwencji uniemożliwia wyliczenie stosunku lokali mieszkalnych do usługowych, zarzucając, że te ostatnie pozostają bez odbioru i zgłoszenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 i art. 4 ust. 1 u.p.p.u.w., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, którego rozstrzygnięcie wydano na podstawie źle dokonanej wykładni przesłanek powyższego przepisu, stwierdzając brak zastosowania tego przepisu do nieruchomości skarżącego i naruszając tym samym jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie sprawy przez SKO oparte zostało na postanowieniu wydanym przez organ I Instancji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu podano m. in., że SKO, jak i organ I instancji, pomimo, iż trafnie przywołały podstawę prawną i powołują się na nią, to w istocie dokonały błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w., uznając tym samym, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością usługowo-mieszkalną z przeważającą funkcją usługową. Dokonano błędnej oceny stanu faktycznego i w konsekwencji prawnego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, jak i sposobu korzystania z niej. Lokale na dzień 1 stycznia 2019 r., jak i obecnie, pozostają niezamieszkałe, o czym świadczą umieszczone na budynku bannery: wynajmę lokale, mieszkania, apartamenty. Skarżący zamieszkuje pod tym adresem, a miejscem wykonywania działalności gospodarczej osoby fizycznej jest jej adres zamieszkania. Ponadto, na parterze budynku jest prowadzona działalność gospodarcza - kawiarnia (lokal gastronomiczny posiada stosowne odbiory) i zgłoszenie wykonywania działalności z CEIDG pod tym adresem dotyczy właśnie prowadzonej kawiarni, a nie – jak uznał organ II Instancji – części mieszkalnej. W rzeczywistości liczba lokali mieszkalnych jest wielokrotnie większa niż lokali użytkowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.u.w. podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie. Z kolei w świetle art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 ww. ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W projekcie ww. ustawy (druk VIII.2673, LEX-el.) wskazano m. in., że "(...) proponowane rozwiązanie normatywne znajduje uzasadnienie w świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przekształcenie użytkowania wieczystego, które ze swej natury jest prawem czasowym, we własność (niepodlegającą ograniczeniom czasowym) można bowiem ujmować jako umocnienie prawa do mieszkania i zwiększenie bezpieczeństwa prawnego właścicieli lokali wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych oraz właścicieli domów jednorodzinnych posadowionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste." W tym kontekście należy więc interpretować przepisy ww. ustawy przekształceniowej. Są to jednocześnie przepisy wyjątkowe, szczególne, skoro prowadzą do pozbawienia własności należącej do jednych podmiotów na rzecz innych. Nie mogą być więc interpretowane rozszerzająco. Projektodawca zatem odwołuje się do zagadnienia zaspakajania potrzeb mieszkaniowych obywateli m. in. w lokalach wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych. Z pisma z [...] r. Wydziału Urbanistyki i Architektury wynika, że nie odnaleziono żadnego zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w tym budynku. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem, który ma kompetencje wynikające z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 – dalej: u.w.l.), uprawniające do stwierdzenia spełnienia wymagań stawianych samodzielnemu lokalowi mieszkalnemu (por. art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l.). W art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w. mowa jest o budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Organy tymczasem prawidłowo ustaliły, że skarżący jest przedsiębiorcą. Sam przyznaje w skardze, że mieszka i prowadzi działalność gospodarczą pod adresem, gdzie znajdują się sporne lokale. Do zaspakajania jego potrzeb mieszkaniowych (o które chodzi w przywołanej ustawie), służy więc co najwyżej konkretny lokal, który zajmuje na co dzień, koncentrując tam swoje życie prywatne. Organ ustalił jednak, że skarżący pod tym adresem prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmie lokali. Z wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dla Zakładu Handlowego "A" wynika, że jednym z rodzajów działalności jest działalność oznaczona symbolem 68.20.Z, obejmująca m. in. "wynajem domów, mieszkań i apartamentów. Jednocześnie adres "[...]" w B. jest podawany jako dodatkowe, stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Skarżący pisze na s. 7 skargi: "Lokale na dzień 1 stycznia 2019 r, jak i obecnie, pozostają niezamieszkałe, o czym świadczą umieszczone na budynku bannery: wynajmę lokale, mieszkania, apartamenty." Dla kwalifikacji, czy w danym przypadku mamy do czynienia z działalnością gospodarczą, czy nie, nie ma znaczenia, czy te lokale są zamieszkałe, skoro skarżący prowadzi w tym zakresie działalność gospodarczą oraz oferuje je do wynajęcia. Takie działania reklamowe i ofertowe są również elementem działalności gospodarczej. W tym zakresie nie może więc skarżący powoływać się na art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, będący podstawą uchwalenia ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Skarżącego, jako przedsiębiorcę, dotyczy w tym przypadku głównie art. 20 i 22 Konstytucji RP, statuujące m. in. wolność działalności gospodarczej. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. postanowieniu, należycie uzasadnionym (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2, art. 219 k.p.a., art. 220 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art 4 ust. 1 u.p.p.u.w., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.