III OSK 6862/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. i A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1011/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E.K. i A.K. na "decyzje administracyjne i/lub bezczynność i/lub przewlekłość postępowania Prokuratora Generalnego" w przedmiocie wniesienia skargi nadzwyczajnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. W dniu 21 kwietnia 2021 r., za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości, wpłynęła do Prokuratury Krajowej korespondencja radcy prawnego A.D. z dnia [...] kwietnia 2021 r., reprezentującego E. i A. K., adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i określona jako "skarga na decyzje administracyjne i/lub bezczynność i/lub przewlekłość postępowania Prokuratora Generalnego". W treści wniesionej skargi pełnomocnik małżonków K. zakwestionował odpowiedzi Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. [...] i z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. [...], a także z dnia [...] marca 2021 r. udzieloną łącznie w obu tych sprawach. Wspomniane odpowiedzi odnosiły się do wniosku E.K. i A.K. z dnia [...] października 2020 r. o wniesienie przez Prokuratora Generalnego skarg nadzwyczajnych od prawomocnych wyroków Sądu Apelacyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. [...] oraz Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygn. [...]. We wskazanych wyżej pismach z dni [...] i [...] grudnia 2020 r. prokurator A.Ł., powołując się na odpowiednie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1206), zawiadomił małżonków K. o pozostawieniu ich wniosków bez biegu, nie dopatrując się podstaw do wniesienia skarg nadzwyczajnych. Z kolei w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego odniósł się do skargi radcy prawnego A.D. na prokuratora, który udzielił wnioskodawcom kwestionowanych odpowiedzi, uznając ją za niezasadną, W ocenie skarżących odpowiedzi udzielone im przez Departament Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej stanowiły decyzje administracyjne i zarzucili wydanie ich z naruszeniem przepisów o właściwości, określonych w ustawie z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 66) oraz w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (j.t. Dz. U. z 2021, poz. 154). Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1011/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zarzuty sformułowane przez skarżących odnoszą się do działań Prokuratora Generalnego oraz prokuratorów mu podległych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał, że zgodnie z art. 2 Prawo o prokuraturze, prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Sąd podniósł, że zadania te Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, pozostali Zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują poprzez czynności określone w art. 3 § 1 ww. ustawy, nie zaś poprzez wydawanie decyzji, postanowień, bądź innych aktów z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że sposób rozpoznania korespondencji kierowanej do organów prokuratury oraz zasadność i prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć powinny być weryfikowane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 534). Skargi i wnioski dotyczące działalności prokuratury podlegają rozpoznaniu według przepisów Działu XIV rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, zaś przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r., w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, stosuje się jedynie zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo o prokuraturze i Regulaminie wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 13 § 1 i § 3 w zw. z art. 1 § 2 zd. drugie, art. 67 i art. 69 § 2 zd. pierwsze ustawy Prawo o prokuraturze w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 i/lub pkt. 4 i/lub pkt. 8 i/lub pkt 9 i art. 58 § 1 pkt. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 89 § 2 oraz art. 115 § 1a ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz.154 ze zm.). Nadto zarzucono naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.137). w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zwrot kosztów procesu. Skarżący kasacyjnie wskazali, że wymóg ochrony praworządności jest podstawowym wymogiem dla Prokuratora Generalnego w zakresie możliwości złożenia skargi nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego w trybie art. 89 § 2 oraz art. 115 § 1a ustawy o Sądzie Najwyższym. Podniesiono, że do wykonywania czynności przewidzianych przepisem art. 69 § 1 ustawy, a więc dla ochrony praworządności, również przez Prokuratora Generalnego, w zw. z art. 89 § 2 oraz art. 115 § 1a. ustawy o Sądzie Najwyższym, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyj nego. Powyższe zdaniem skarżących kasacyjnie, dopuszcza możliwość traktowania przedmiotowych pism - Zawiadomień Prokuratury Krajowej z [...] i [...] grudnia 2020 r., w powiązaniu z pismem Ministerstwa Sprawiedliwości, Biuro Ministra z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz z [...] stycznia 2021 r., jako decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 107 k.p.a.. Skarżący kasacyjnie uznali jako niezbyt zrozumiale stanowisko Sąd I instancji, które stwierdza, że zadania określone w art. 3 § 1 ustawy Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, pozostali Zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują poprzez czynności określone w tym przepisie, nie zaś poprzez wydawanie decyzji, postanowień, bądź innych aktów z zakresu administracji publicznej. Podniesiono, że kłóciłoby to się z rozstrzygnięciami Prokuratora Generalnego czy innych przedstawicielu prokuratury, które były przedmiotem skutecznej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wykazanej w przywoływanym w skardze orzecznictwie WSA oraz NSA. Skarżący nie podzielili również stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż sposób rozpoznania korespondencji kierowanej do organów prokuratury oraz zasadność i prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć powinny być weryfikowane w oparciu o przepisy kodeksu postępowania karnego. Skarżący ocenili, że odrzucenie skargi ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych, oznaczałby brak jakiejkolwiek sądowej kontroli działalności Prokuratora Generalnego i prokuratury w zakresie sprawowanej przez te organy ochrony praworządności. Pozbawiałoby również skarżących prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał niniejszą skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z wymienionych w § 2 ww. artykułu przesłanki nieważności, w związku z tym przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że powołane w skardze kasacyjne jako samodzielne zarzuty naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.137). w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Są to normy o charakterze ustrojowym. Tego typu przepisy same w sobie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z wyżej wskazanych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, które w rzeczywistości były podstawą prawną działania sądu administracyjnego, i którym jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Przepisami takimi mogą być przepisy prawa materialnego lub procesowego. Podniesiony zarzut nie opierał się na tego rodzaju przepisach, co czyni go tym samym nieskutecznym. Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 13 § 1 i § 3 w zw. z art. 1 § 2 zd. drugie, art. 67 i art. 69 § 2 zd. pierwsze ustawy Prawo o prokuraturze w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 i/lub pkt. 4 i/lub pkt. 8 i/lub pkt 9 i art. 58 § 1 pkt. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 89 § 2 oraz art. 115 § 1a ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, jest nieuzasadniony. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy odpowiedzi udzielone skarżącym kasacyjnie przez Departament Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej, stanowiły decyzje administracyjne. Podstawowym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest to, aby dana sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego, tj. mieściła się w ustawowym katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a., który ma charakter wyczerpujący i zamknięty. Z punktu widzenia formalnoprawnego przyjmuje się, że gdy określony akt jest decyzją, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, to jest gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt (lub organu administraującego), wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Z kolei z punktu widzenia materialnego istota decyzji sprowadza się do załatwienia indywidualno-konkretnej sprawy jednostki z zakresu administracji publicznej w drodze autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego, skutkiem czego następuje trwałe i realne poszerzenie sfery prawnej jednostki będącej stroną stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją, nałożenie na nią nowego obowiązku lub ograniczenie jej w dotychczas posiadanych prawach. Zadania wskazane w art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, pozostali Zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują poprzez czynności określone w art. 3 § 1 powołanej ustawy Prawo o prokuraturze. W zakresie ich realizacji nie są uznawania za organy administracyjne. Zadania tego rodzaju nie mają także charakteru zadań administracji publicznej, a ich realizacja nie następuje w drodze wydawania decyzji, postanowień, bądź innych aktów,. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi najmniejszych wątpliwości, że pisma stanowiące odpowiedzi Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie [...], z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie [...], a także z dnia [...] marca 2021 r. nie są wyrazem jednostronnego oświadczenia woli kompetentnego do załatwienia sprawy strony organu administrującego, nie są skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata, nie wywołują żadnych skutków prawnych na gruncie prawa administracyjnego, nie dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Wbrew podnoszonym w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzutom, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ustalił i przyjął, że zarzuty zawarte w rozpatrywanej przez niego skardze odnosiły się do działań organu niebędącego organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz działań spoza zakresu administracji publicznej. Działania, które zostały podjęte przez prokuratora w rozpoznawanej sprawie pozostają w zakresie jego funkcją stania na straży praworządności. Wobec tego jego działania nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, a sposób rozpoznania korespondencji kierowanej do organów prokuratury oraz zasadność i prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć powinny być weryfikowane na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 534). Również wszelkie skargi i wnioski dotyczące działalności prokuratury podlegają rozpoznaniu w odrębnym trybie, a mianowicie według reguł zawartych w Dziale XIV rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, a przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo o prokuraturze i Regulaminie wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.