I GSK 1571/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 377/21 w sprawie ze skargi G. Ch. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 377/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325, obecnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę G. C. (dalej też: "strona", "skarżąca") i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "organ", "ZUS") z 20 listopada 2020 r., nr 340400/0113325/2020 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: 6 kwietnia 2020 r. skarżąca, prowadząca I. w T., złożyła wniosek do ZUS Oddział w Rybniku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. za osoby ubezpieczone. Decyzją z 30 lipca 2020 r. nr 340000/71/325799/2020/ZPWWO organ, na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm.) dalej: ustawa o COVID w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm.) dalej: u.s.u.s., odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. W uzasadnieniu powyższego wskazał, że skarżąca jako płatnik składek nie złożyła w terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentacji rozliczeniowej oraz raportów ZUS DRA oraz ZUS RCA. Pismem z 14 sierpnia 2020 r. skarżąca wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z 20 listopada 2020 r. nr 340400/0113325/2020 Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z 30 lipca 2020 r. nr -340000/71/325799/2020/ZPWWO. W uzasadnieniu powyższego powołał się na art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji przypomniał art. 31 zo i nast. ustawy o COVID, w których przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 osób. Powyższe następuje na wniosek płatnika składek. Z kolei stosownie do art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W rozpoznawanej sprawie organ rozpoznał wniosek skarżącej osobno za każdy miesiąc. Zwolnił ją z opłacania składek za marzec i kwiecień 2020 r. Natomiast zaskarżoną decyzją odmówił zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. Za ten bowiem miesiąc skarżąca nie złożyła we wskazanym w ustawie terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych. Stosowne dokumenty za maj 2020 r. złożyła dopiero 27 lipca 2020 r. Co istotne okoliczności tej skarżąca nie zaprzeczyła. Wyjaśniła jednak, że w owym czasie były problemy z elektroniczną wysyłką dokumentów, a inne formy wysyłki były znacznie utrudnione. Podała, że dokumenty do wysyłki przygotowane były w terminie, jednak z uwagi na brak potwierdzenia wysłała je ponownie. Nieprawidłowe działanie programu "Płatnik" spowodowało, że nie zostały one przekazane do ZUS do 30 czerwca 2020 r. WSA przypomniał, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), następnie przywołał art. 7 k.p.a. stanowiący zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 8 § 1 k.p.a. będący zasadą zaufania do władzy publicznej, art. 77 § 1 k.p.a. mówiący o tym, że organ jest zobowiązany aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także art. 80 k.p.a., który zawiera zasadę swobodnej oceny dowodów z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak podkreślił Sąd I instancji w niniejszej sprawie skarżąca na żadnym etapie przed wydaniem decyzji z 30 lipca 2020 r. nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych dokumentów za maj 2020 r., mimo, że od złożenia wniosku do wydania decyzji minęły ponad dwa miesiące. W sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca, tj. trudności w kontakcie z organem, natłok zmian i informacji dotyczących obowiązków, mogła pozostawać w przekonaniu, że wszystkich formalności dopełniła. Tym bardziej, że prawidłowo przesłała dokumenty za marzec i kwiecień 2020r. i zwolnienie z obowiązku opłacania składek za te miesiące otrzymała. Co istotne w kwestii problemów "systemowych" programu "Płatnik" postępowała zgodnie ze wskazówkami uzyskanymi w Oddziale ZUS. Trudności związane z realizacją obowiązków wynikające ze specyfiki okresu pandemii nie mogą usprawiedliwiać zaniechań organu, obciążając ich skutkami jedynie skarżącą. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W następstwie złożenia przez skarżącą wniosku z dnia 6 kwietnia 2020 r., doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ nie wyjaśnił stronie - przed 30 lipca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji) za maj. Ograniczył się tylko do wydania decyzji odmownej. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji przytoczył art. 10 k.p.a. zawierający zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz wyjątki od tej zasady oraz art. 79a § 1 k.p.a., który mówi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jak podkreślił WSA, organ powinien był realizować w sprawie uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie, czego nie uczynił. Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z dnia 30 lipca 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, a które skutkowały wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić wymaganą dokumentację, tym bardziej, że do czasu wydania decyzji odmownej pozostawała w przekonaniu, że dopełniła wszelkie formalności. Organ powinien był, w ocenie WSA, o to zadbać. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, obciążenie skarżącego kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy wskazać na ich niezasadność. Poza dyskusją pozostaje to, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. W konsekwencji obowiązkiem organu administracyjnego było należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organy miały obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu miały obowiązek udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane były również, zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Wreszcie w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej był obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1). W tej sprawie takimi przesłankami było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące od marca do maja 2020 r. Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości. Jak zasadnie natomiast zwrócił uwagę Sąd I instancji zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych wyżej wymagań. W realiach tej sprawy organ administracyjny zaniechał realizacji ww. obowiązków procesowych, co zasadnie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji. To, że według autora skargi kasacyjnej stan sprawy sprowadzał się do spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 31 zo oraz w art. 31zq ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 i strona nie musiała gromadzić materiału dowodowego nie oznacza, że w sprawie nie miały w ogóle zastosowania art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.