II SA/Bd 465/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić K. Z. ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę [...] ([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu. Decyzją dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] Wójt Gminy Ś., po rozpatrzeniu wniosku M. W. (zwanego dalej inwestorem) z dnia [...] września 2020 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr [...], obręb Ś. , położonej w miejscowości Ś.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został spełniony warunek zapisany w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), co dalej argumentowano wskazując, na odpowiednie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dowodząc, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie jest możliwe przeznaczenie chronionych gruntów rolnych klasy III na inne cele. Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Inwestor m.in. podniósł, że Wójt nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego teren inwestycji znajduje się jego zdaniem, poza terenem zwartej zabudowy, dowodząc przy tym, że działka nr [...] zdaniem inwestora w takim obszarze się znajduje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO dostrzegło uchybienia, co do załączników mapowych stanowiących integralną część decyzji organu I instancji, ponieważ załączniki graficzne nr 1 i nr 2 nie zawierają w swej treści informacji, ani żadnych oznaczeń potwierdzających zgodność użytych map z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego, brak jest potwierdzenia dokonanego przez osobę uprawnioną, daty potwierdzenia czy numeru ewidencyjnego, a zatem załączniki te nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO zwróciło również uwagę, że w aktach organu I instancji, brak jest dowodów potwierdzających fakt ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, a w tym brak rozdzielnika adresowego, na który wskazuje się w skarżonej decyzji. Co więcej, w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu, a także o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. Ze znajdujących się w aktach druków zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika przy tym, że decyzja została skierowana jedynie do inwestora i jego pełnomocnika. Powyższe uchybienia wskazują wprost na naruszenie art. 10 Kpa. Ponadto decyzja wydana w postępowaniu, w którym nie zapewniono wszystkim stronom możliwości brania udziału, obarczona byłaby wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Poza powyższym SKO zwróciło również uwagę, że ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu jest możliwe, tylko w przypadku łącznego zaistnienia przesłanek zapisanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Brak wypełnienia w danym stanie faktycznym któregokolwiek z warunków wynikających z przywołanego przepisu oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. SKO podkreśliło, że z dołączonych do wniosku inwestora wypisów z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] o pow. 0,3200 ha stanowi użytek rolny klasy RIIIb (pow. 0,1768 ha) oraz użytek rolny klasy RIVa (o pow. 0,1432 ha). Okoliczność ta musi być wzięta pod uwagę, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy w jej ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Poza pozostałymi przesłankami zapisanymi w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem wykazanie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. SKO wskazało, że co do zasady grunty rolne klas I-III podlegają szczególnej ochronie na mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Możliwość przeznaczenia na inne niż rolnicze wykorzystanie takich gruntów jest zatem wyjątkiem i jak każdy wyjątek zapisany w prawie należy interpretować go ściśle. SKO przywołując przepisy art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1 oraz art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podało, że z ustaleń Wójta Gminy Ś. wynika, że w stosunku do części terenu inwestycji stanowiącego grunt rolny klasy RIIIb, nie zachodzi przesłanka zapisana w art. 7 ust. 2a pkt 1 cyt. ustawy tj., że teren ten zlokalizowany jest poza obszarem zwartej zabudowy. Zgodnie z art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod pojęciem zwartej zabudowy rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. SKO powołało się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych. Następnie SKO zauważyło, że sposób wyznaczenia zwartej zabudowy na załączniku mapowym nr 2 do skarżonej decyzji jest niejasny i budzi wątpliwości, co do poprawności sporządzenia. W szczególności brak jest wskazania na odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami o odpowiedniej funkcji (wystarczy 5), które mogłyby tworzyć zwartą zabudowę, co dalej pozwoliłoby na wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy. Ocena tego aspektu sprawy przez organ I instancji jest zatem przedwczesna, ponieważ okoliczność ta nie została w dostateczny sposób wyjaśniona, co narusza także art. 7 i 77 Kpa. Na powyższą decyzję sprzeciw do Sądu złożył K. Z., wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 138 § 2a Kpa poprzez brak wskazania wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, wskazując przy tym, że od powyższej decyzji sprzeciw wniósł K. Z., który nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu. SKO jednak zauważyło, że w skarżonej decyzji m.in. podkreślono, że w aktach organu I instancji brak było dowodów potwierdzających fakt ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, a w tym brak rozdzielnika adresowego, na który wskazywało się w decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw K. Z. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej ,,P.p.s.a."), jako że został wniesiony przez osobę w sposób oczywisty do tego nie legitymowaną w rozumieniu art. 64a P.p.s.a. Podstawę do wniesienia sprzeciwu do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi art. 64a P.p.s.a., zgodnie z którym ,,od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw [...]". Sąd podziela w pełni argumentację zawartą w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/20 (zob. CBOiS), który analizując przedstawioną regulację rozpoczął od uwag dotyczących sposobu sformułowania przepisu, a zwłaszcza w odniesieniu do użytego niejasnego zwrotu ,,strona niezadowolona z decyzji", który z całą pewnością zaczerpnięto z procedury administracyjnej – to jest art. 127 § 3 Kpa traktującego o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu interpretacja zwrotu ,,strona niezadowolona z decyzji" budzić może wątpliwości. Ustawodawca kopiując wprost art. 127 § 3 Kpa, użył pojęcia ,,strona", które w Kpa oznaczało stronę postępowania administracyjnego. Można więc postawić pytanie, co oznacza ,,strona" w rozumieniu art. 64a P.p.s.a. i czy ustawodawca chciał wskazać, że sprzeciw przysługuje innej kategorii podmiotów aniżeli tym, którym przysługuje skarga. Należy zauważyć, że gdy mowa o uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca w art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest ,,każdy, kto ma w tym interes prawny" (art. 50 § 1 P.p.s.a.) oraz ,,również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Zestawiając treść art. 64a i 50 P.p.s.a. należy wyprowadzić wniosek, że pierwszy z tych przepisów stanowi przepis szczególny i zawiera regulację kompletną. W konsekwencji do ,,sprzeciwu od decyzji" art. 50 P.p.s.a. nie znajdzie odpowiedniego zastosowania (por.: 64b § 1 P.p.s.a., który owo odpowiednie zastosowanie do sprzeciwu przepisów o skardze uzależnia od warunku ,,jeżeli ustawa nie stanowi inaczej"). Skoro zatem art. 64a P.p.s.a. określa w sposób kompletny legitymację do wniesienia sprzeciwu, to rozważyć należy, jakie podmioty zaliczać się będą do kategorii ,,strony niezadowolonej z decyzji". Ustawodawca stanowi, że owa ,,strona" może wnieść sprzeciw od decyzji. Tymczasem osoba, która dopiero zamierza wnieść sprzeciw, nie jest jeszcze ,,stroną" postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 32 P.p.s.a. ,,w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi" [sprzeciwu]. Zatem należy przyjąć założenie, że według art. 64a P.p.s.a. legitymację do wniesienia sprzeciwu miała uzyskać ,,strona", ale w tym przypadku nie rozumiana jako strona postępowania sądowego, ale wyjątkowo strona postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją kasacyjną. Z kolei katalog stron tego postępowania będzie zależeć od regulacji, mających w danym przypadku zastosowanie, a więc najczęściej art. 28 Kpa. Niezależnie od powyższych rozważań, zdaniem Sądu, przedstawić można jeszcze jeden argument przemawiający za traktowaniem art. 64a P.p.s.a., jako regulacji szczególnej względem art. 50 P.p.s.a. Otóż – jak wskazano – zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest ,,każdy, kto ma w tym interes prawny". Z regulacją tą koresponduje art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który nakazuje w treści skargi określić między innymi naruszenie ,,interesu prawnego". W sprzeciwie osoba go składająca nie jest obowiązana zawrzeć powyższego elementu treściowego (zob. art. 64b § 2 P.p.s.a.). Wskazać należy, że legitymacja do wniesienia sprzeciwu od decyzji skonstruowana jest zgoła inaczej. Sprzeciw może wnieść formalnie rozumiana strona postępowania administracyjnego, a więc osoba z kręgu podmiotów, które brały bądź ewentualnie formalnie powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić dodatkowo należy, że chodzi o ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o zebrany materiał dowodowy, na danym etapie postępowania administracyjnego poprzedzającym wniesienie sprzeciwu. Wszakże sprzeciw dotyczy decyzji kasacyjnej, która nie kończy postępowania i która wręcz niekiedy może być skutkiem właśnie tego, że organ pierwszej instancji nie poczynił w sprawie wystarczających ustaleń, w tym także dotyczących kręgu stron. Trzeba pamiętać, że w dalszym toku postępowania administracyjnego (po decyzji kasacyjnej), na skutek kontynuowania administracyjnego postępowania wyjaśniającego, może dojść do ustaleń, które implikują konieczność włączenia do postępowania dodatkowych podmiotów. W tej sprawie istnieje potrzeba ustalenia, kto – na moment wydania decyzji kasacyjnej SKO – obiektywnie jest stroną postępowania zakończonego wcześniej w pierwszej instancji. Tego rodzaju ustalenia są ułatwione, ze względu na pewne regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które ,,formalizują" ten krąg na etapie procedury lokalizacji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestor występujący o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego, obowiązany jest ,,określić granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000". Z tego też względu, na chwilę rozpoznawania sprawy należy uznać, że K. Z. nie jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu, jako że tego rodzaju środek zaskarżenia może wnieść tylko ,,strona [postępowania administracyjnego] niezadowolona z treści decyzji". Sąd zaznacza, że powyższa konkluzja nie oznacza, że w przyszłości nie będzie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie inwestycji na działce nr [...]. Jak już podkreślono, decyzja kasacyjna SKO powoduje, że postępowanie administracyjne będzie się dalej toczyć. Jeżeli w trakcie jego przebiegu zebrana zostanie nowa dokumentacja i okaże się, że zasięg oddziaływania inwestycji będzie większy, wszystkie osoby mające w sprawie interes prawny będą mogły korzystać z przysługującym im, wynikających z tego, procesowych praw. Na uwagę zasługuje również fakt, że zgodnie z art. 64c § 1 P.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja SKO K. Z. nie została doręczona, więc nie można nawet stwierdzić prawidłowego terminu wniesienia sprzeciwu. Według art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skoro sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony przez podmiot do tego oczywiście nielegitymowany, to w ocenie Sądu należało zastosować odpowiednio art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., uznając sprzeciw za niedopuszczalny ,,z innych przyczyn". O odrzuceniu sprzeciwu orzeczono zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 (w zw. z art. 64b § 1) P.p.s.a. Natomiast o zwrocie wpisu w kwocie 100 zł (punkt 2 sentencji postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.