II SAB/Wr 27/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. w Wydziale II sprawy ze skargi D. sp. z o. o. S. K. A. z/s w P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 marca 2021 r. D. sp. z o.o. z/s w P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia 28 grudnia 2017 r., nr BD-207/17 (BD.6740.234.2017) o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę magazynu części żywca w miejscowości C. na działce nr [...] oraz decyzji Starosty G. z dnia 29 października 2019 r., nr BD-207-1/17-19 (BD.6740.223.2019), którą zmieniono ww. decyzję Starosty G.. Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; - zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że na początku września 2020 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynął wniosek spółki o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty G., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. U podstaw wniosku legł m.in. fakt, iż decyzje o pozwoleniu na budowę zostały wydane dla spółki prowadzącej intensywną działalność produkcji zwierzęcej mimo, że zakład produkcyjny położony w C. nie posiadał decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla prowadzonej działalności. Mimo upływu kolejnych trzech miesięcy sprawa nie została załatwiona, dlatego skarżąca strona, korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.), złożyła ponaglenie i wniosła o wyjaśnienie przyczyn przewlekłego procedowania sprawy. Wojewoda Dolnośląski pozostawił ponaglenie bez reakcji. W zaistniałych okolicznościach – zdaniem skarżącej - doszło do bezczynności Wojewody. Od momentu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. minęło już bowiem ponad 6 miesięcy, lecz organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia, nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych, nie powiadomił też strony o potrzebie przedłużenia postępowania. Środek dyscyplinujący w postaci ponaglenia zbył milczeniem. W tym stanie rzeczy – w jej ocenie - skarga niniejsza jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta G. opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r., nr BD-207/17 (BD.6740.234.2017) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę i rozbudowę magazynu części żywca w miejscowości C. na działce nr [...]. Następnie Starosta G. decyzją z dnia 29 października 2019 r., nr BD-207-1/17-19 (BD.6740.223.2019) zmienił ww. decyzję z dnia 28 grudnia 2017 r., nr BD-207/17. Pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła podanie o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięć Starosty G. (data wpływu: 31 sierpnia 2020 r.), zaś pismem z dnia 7 stycznia 2021 r. (data wpływu: 11 stycznia 2021 r.) spółka wniosła ponaglenie na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu ww. sprawy. Pismem z dnia 10 marca 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Starosty G. o przesłanie uporządkowanych, kompletnych, trwale spiętych przedmiotowych akt sprawy. Pismem z dnia 10 marca 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wezwał spółkę do sprecyzowania żądania zawartego w podaniu z dnia 27 sierpnia 2020 r., na które spółka odpowiedziała w dniu 23 marca 2021 r. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z przepisu tego wynika, że k.p.a. wyraźnie rozróżnia ponaglenie na bezczynność oraz ponaglenie na przewlekłość. Tymczasem w niniejszej sprawie do Wojewody Dolnośląskiego nie wpłynęło ponaglenie na bezczynność w rozpoznaniu ww. wniosku, a ponaglenie na przewlekłość, w rozumieniu przepisów art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów niniejsza skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 149 § 1 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi – Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia 28 grudnia 2017 r., nr BD-207/17 (BD.6740.234.2017) o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę magazynu części żywca w miejscowości C. na działce nr [...] oraz decyzji Starosty G. z dnia 29 października 2019 r., nr BD-207-1/17-19 (BD.6740.223.2019), którą zmieniono ww. decyzję Starosty G. W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy Wojewoda dopuścił się bezczynności i w związku z tym zobowiązał ten organ do prawidłowego, zgodnego z prawem załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 27 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu – 2 września 2020 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. o pozwoleniu na budowę z dnia 28 grudnia 2017 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia 29 października 2019 r. W tym kontekście przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle brzmienia art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Co więcej - z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył ich wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w realiach której Wojewoda zaniechał przewidzianego k.p.a. działania polegającego na wypowiedzeniu się w prawem przewidzianej formie działania organu administracji publicznej. W sytuacji bowiem gdy do właściwego organu – w tym przypadku Wojewody - wpływa wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, a takim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie właściwego postępowania wnikliwie i szybko. Tymczasem w realiach badanej sprawy od dnia wpływu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. 2 września 2020 r. organ do dnia 10 marca 2021 r., a zatem przez ponad pół roku nie podjął w sprawie żadnych czynności. Dopiero pismami z dnia 10 marca 2021 r. wezwał stronę skarżącą do sprecyzowania jej wniosku oraz wezwał Starostę G. o przesłanie akt sprawy. Co istotne czynności te zostały podjęte dopiero na skutek złożonego przez skarżącą ponaglenia, które wpłynęło do organu w dniu 12 stycznia 2021 r. Pomimo udzielonej w dniu 23 marca 2021 r. (data wpływu do organu) przez skarżącą stronę odpowiedzi na wezwanie Wojewoda nie podjął żadnych innych działań w sprawie, w tym nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej spółki. W tych okolicznością Sąd uznał, iż organ dopuścił się bezczynności. Nadto, przedstawione okoliczności stanu faktycznego potwierdzają, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przez, które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach niniejszej sprawy stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. Nadto, z akt sprawy próżno wywnioskować powodów tak znacznej absencji organu, stąd zasadnym było przypisanie kwalifikowanej bezczynności. Sytuacja bowiem, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności w sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W tych okolicznościach Sąd uznał, że stwierdzona w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Odnosząc się z kolei do wniosku Wojewody o odrzucenie skargi z uwagi na brak wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia trzeba zauważyć, że zatytułowanym jako "PONAGLENIE" pismem, które wpłynęło do Wojewody w dniu 12 stycznia 2021 r. skarżąca wskazała, iż składa ponaglenie w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zaznaczając, iż nie została ona "dotychczas załatwiona". W ocenie Sądu pismo to z powodzeniem można zakwalifikować jako złożone ponaglenie będące warunkiem skutecznego zaskarżenia bezczynności do tut. Sądu, a takiemu stanowisku nie sprzeciwia się zawarty w nim wniosek "o wyjaśnienie przyczyn przewlekłego procedowania sprawy", który to znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 38 § 6 k.p.a. Zdaniem Sądu przy tak sformułowanej treści pisma niezasadnym jest podzielenie stanowiska Wojewody postulującego zakwalifikować niniejsze ponaglenie wyłącznie jako ponaglenie na przewlekłość organu. Wykładnia taka wydaje się zbyt rygorystyczna i dalece sformalizowana, a przez to w sposób nieuprawniony ograniczająca prawo dostępu jednostki do sądu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku. Zawarte zaś w pkt. IV rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.