IV SAB/Po 76/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Przedsiębiotrstwo Komunalne w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. M. P. pismem z [...] lutego 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do P. we W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W powyższym piśmie wnioskodawca wskazał, że wnosi o przesłanie w formie za pośrednictwem poczty elektronicznej lub w formie tradycyjnej skanów dokumentów, kserokopii lub plików: 1. protokołów ze wszystkich posiedzeń Rady Nadzorczej P. we W. z okresu od [...] maja 2019 r. do [...] lutego 2021 r. 2. nagrań ze wszystkich posiedzeń Rady Nadzorczej P. we W. z okresu od [...] maja 2019 r. do [...] lutego 2021 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes Zarządu P. we W. pismem z [...] lutego 2021 r. L. dz. [...] powołując się na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 – dalej u.d.i.p.) wskazał, że protokoły i uchwały Rady Nadzorczej Spółki nie są informacją publiczną. Stanowią one zbiór różnego rodzaju dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu. Dokumenty te są nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym prawdopodobnie także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie będą jednak stanowić informacji publicznej zawarte w ww. dokumentach treści dotyczące działalności spółki nie związanej z wykonywaniem przez nią zadań publicznych, czy też jej majątku. Co za tym idzie protokoły i uchwały - jako nośnik różnego rodzaju informacji tj. takich, które są informacją publiczną, oraz takich, które jej nie stanowią, nie mogą jako całość być udostępnione na podstawie przepisów u.d.i.p., chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich informacji. Odnośnie ewentualnych nagrań z posiedzeń Rady Nadzorczej zwrócono uwagę, iż mają one jedynie roboczy charakter. Taka kwalifikacja nagrań przemawia za tym, iż nie mają one waloru informacji publicznej. M. P. uznając, że P. K. S.. z o.o. we W. nie rozpoznało jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązane organu do załatwienia złożonego przez niego wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi normatywną podstawę prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie Skarżącego informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności samorządowych jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym. W odpowiedzi na skargę P. we W. wniosło o jej oddalenie wskazując, że wnioskiem z [...] lutego 2021 r. Skarżący zwrócił się o udzielenie szeregu informacji, których część nie stanowi informacji publicznej nie doprecyzowując jakich konkretnie informacji się domaga. Dodatkowo wskazano, iż ewentualne nagrania z posiedzeń Rady Nadzorczej nie stanowią informacji publicznej, gdyż mają charakter roboczy i służą jedynie do sporządzania protokołów z posiedzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11 – CBOSA). W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Bez znaczenia dla oceny, czy organ postawał w bezczynności mają zatem wyjaśnienia organu dotyczące początkowego błędnego skierowania sprawy do załatwienia. Zwrócić należy również uwagę, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, co wynika z tego, że w u.d.i.p. nie zostały wskazane jakiekolwiek wymagania formalne dotyczące samego wniosku, czy też sposobu jego złożenia. Stąd też za równorzędne złożeniu wniosku pisemnego będzie przesłanie zapytania drogą elektroniczną. Z samej istoty prawa dostępu do informacji publicznej wynika także, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do wskazywania w jakim celu chce uzyskać wnioskowaną informację. Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wnosił Skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a podmiot do którego Skarżący się zwrócił o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W sprawie bezspornym jest, że P. we W. jest osobą prawną utworzoną na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679) przez jednostkę samorządu terytorialnego. Okoliczność powyższa jest niezwykle istotna z punktu rozpoznawanej sprawy, gdyż krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym. Z mocy tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 4 u.d.i.p.) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 pkt 5 u.d.i.p.). Do takich podmiotów należą również komunalne podmioty powołane do prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze użyteczności publicznej, stanowiące jednostki organizacyjne gminy, i to nie tylko będące jednostkami budżetowymi gminy, ale także takie, które stanowią samorządowe osoby prawne i działają w formie spółek kapitałowych, będąc jednoosobowymi spółkami gminy, w których jednostka samorządu terytorialnego jest jedynym wspólnikiem albo akcjonariuszem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Op 68/11 - CBOSA). Z powyższego wynika, że P. we W. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Sporne pozostaje zatem czy protokoły ze wszystkich posiedzeń (pkt 1 wniosku) i nagrania posiedzeń Rady Nadzorczej P. we W. (pkt 2 wniosku) ze wskazanego we wniosku okresu stanowią informację publiczną. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez Skarżącego stanowią informację publiczną, wskazać należy na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Przy tym informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki NSA: z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12; z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11; z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; z 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08 - CBOSA). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 5 u.d.i.p.). Uwzględniając powyższe, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W tym miejscu należy zauważyć, że z art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną o Spółce jest jedynie ogólna informacja o jej organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także informacja o zasadach funkcjonowania tego podmiotu i dysponowania majątkiem. Nie jest nią zatem ani informacja o terminach posiedzeń organów Spółki odbytych w określonym czasie, ani też treść konkretnych informacji przekazywanych pomiędzy organami Spółki. Nie stanowił również żądania z zakresu informacji publicznej, które należałoby załatwić na podstawie przepisów u.d.i.p., zawarte we wniosku skarżącego żądanie udostępnienia skanów protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej Spółki za wskazany we wniosku okres od 1 maja 2019 r. do 1 lutego 2021 r. Udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczy udostępnienia dokumentów, które jedynie część może zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące wykonywanych przez Spółkę zadań publicznych, czy też majątku komunalnego. Należy podkreślić, że to zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dlatego też w złożonym wniosku powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie czego, jakiej konkretnie informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich informacji publicznych miałyby dotyczyć protokoły, których udostępnienia Skarżący się domaga. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu Spółki zawiera informację publiczną, a u.d.i.p. służyć ma realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, czy też dysponujących majątkiem publicznym, wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. Dlatego żądanie udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. musi dotyczyć sprawy publicznej, a nie jakiegokolwiek dokumentu będącego w posiadaniu takiego podmiotu. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przedmiotem regulacji tej ustawy jest prawo do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. W tym miejscu należy zauważyć, że żądane przez skarżącego protokoły Rady Nadzorczej Spółki stanowią zbiór dokumentów, o rozmaitej wadze i znaczeniu, a część część z nich na pewno nie zawiera informacji publicznej. Należy podzielić bowiem stanowisko P. we W. , że nie będą stanowić informacji publicznej zawarte w ww. dokumentach treści dotyczące działalności Spółki niezwiązanej z wykonywaniem przez nią zadań publicznych, czy też jej majątku. Co za tym idzie, żądane w niniejszej sprawie wszystkie protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej za wskazany we wniosku okres, jako nośnik różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną, oraz takich, które jej nie stanowią, nie mogą jako całość być udostępnione na podstawie przepisów u.d.i.p. Należy w tym miejscu podkreślić, ze zgłoszenie tak ogólnie sformułowanego wniosku jak w niniejszej sprawie, dotyczącego protokołów ze wszystkich posiedzeń Rady Nadzorczej za wskazany we wniosku okres mogących co do zasady zawierać różne informacje (publiczne i niepubliczne), wymagałyby każdorazowo od Spółki ich szczegółowej analizy, a następnie wyodrębnienia tych, które mają charakter publiczny, od tych, które takiego charakteru nie mają. Chodzi przy tym o wyodrębnienie informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty u.d.i.p. wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p. Uznanie, że w oparciu o u.d.i.p. można wnioskować o dostęp do wszystkich ww. dokumentów, nawet bez wskazania (tak jak w tej sprawie), że żąda się tylko takich dokumentów, które zawierają informację publiczną, oraz bez sprecyzowania o jaką informację publiczną w istocie chodzi, każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy wszystkich dokumentów za dany okres, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia z uwagi na rozpiętość czasową wskazaną we wniosku możliwe. Jak wyjaśniono na wstępie, przedmiotem regulacji u.d.i.p. jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem, a tego w tej sprawie zabrakło (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r. sygn. I OSK 2889/12 – CBOSA). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z przepisami u.d.i.p. podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 50/06 - CBOSA). W sytuacji zatem, kiedy żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., brak jest podstaw do wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Dopuszczalną prawem formą odniesienia się do takiego wniosku, jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Baza Orzeczeń LEX nr 291197; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oba orzeczenia dostępne w CBOSA). Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie zastosowano właśnie ten tryb, gdyż P. we W. pismem [...] lutego 2021 r. L. Dz. [...] poinformowało Skarżącego, że protokoły i uchwały jako nośnik informacji, które są informacją publiczną oraz takie które jej nie stanowią, jako całość nie mogą być udostępniane na podstawie przepisów u.d.i.p. Przedstawiona wyżej argumentacja wskazuje jednocześnie także na brak obowiązku udostępnienia nagrań z wszystkich posiedzeń Rady Nadzorczej P. we W. z okresu od [...] maja 2019 r. do [...] lutego 2021 r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Końcowo wskazać należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym.