III OSK 6171/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. o przywrócenie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz skargi kasacyjnej A.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 815/21 w sprawie ze skargi A.H. na pismo [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia [...]lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną; 2. oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 815/21, odrzucił skargę A.H. na pismo [...] S.A. z/s w W. z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo [...] S.A. z siedzibą w W., z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wnosząc o jego uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o jej oddalenie. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a i 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest decyzja, postanowienie, akt czy czynność, lecz pismo informujące stronę, że żądane przez nią informacje nie stanowią, w ocenie organu, informacji publicznej, a Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji pismo to nie stanowi aktu administracyjnego, tzn. nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach skarżącego, a co za tym idzie w żaden sposób nie kształtuje jego sytuacji prawnej. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p.") decyzje wydaje się tylko przy odmowie udzielenia informacji i przy umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, natomiast w niniejszej sprawie Spółka nie uznaje żądanych dokumentów za informację publiczną, a zatem nie odmawia udostępnienia informacji publicznej. Sąd zaznaczył, iż w sprawie ze skargi na pismo informacyjne skierowane do skarżącego, sądy administracyjne nie są właściwe do oceny prawidłowości rozpoznania przez organ wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej. Właściwość Sądu do dokonania takiej oceny jest możliwa jedynie w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, którą skarżący złożył i która jest rozpatrywana pod sygn. akt lI SAB/Wa 197/21. Oznacza to, że niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, a w takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł skarżący. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie polegające na zamknięciu skarżącemu drogi do sądowej kontroli poczynań administracji publicznej w sprawie indywidualnej wobec skarżącego; 2. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sztuczne kreowanie sfery działania administracji publicznej poza kontrolą sądową w sprawie indywidualnej skarżącego władczo rozstrzyganej przez Spółkę, bez zachowania jakichkolwiek zasad transparencji; 3. art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie istoty sprawy, jak również poprzez nieanalizowanie w żaden sposób argumentacji przedstawionej przez skarżącego; 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu także samego uzasadnienia rozstrzygnięcia na bezrefleksyjnym powtórzeniu argumentów Spółki bez analizy i bez odniesienia się do argumentów skarżącego, w tym bez analizy otoczenia prawnego sprawy; 5. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne i mechaniczne zastosowanie; 6. art. 11 ust. 2 pkt 7, art. 13 i art. 14 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju poprzez ich niezastosowanie; 7. art. 53 i nast. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z art. 27 ust. 4 poprzez ich niezastosowanie; 8. art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorcy poprzez jego niezastosowanie; 9. art. 19 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. [...] S.A. złożył wniosek o przywrócenie terminu na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią na skargę kasacyjną. We wniosku Spółka wskazała, że w sposób prawidłowy, tj. w terminie czternastu dni od dnia otrzymania skargi kasacyjnej wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną. Jednak WSA w Warszawie, na podstawie art. 66 § 1 P.p.s.a., zdecydował zwrócić przesłaną odpowiedź na skargę kasacyjną. W ocenie Sądu, w sprawie zachodziła bowiem przesłanka występowania po obu stronach postępowania profesjonalnych pełnomocników, implikująca obowiązek dokonywania w toku sprawy bezpośrednich doręczeń pism. Z poglądem tym Spółka się nie zgodziła. Podniosła, że wzajemne doręczanie pism dotyczy wyłącznie profesjonalnych pełnomocników. W przypadku stron postępowania, które nie ustanowiły profesjonalnego pełnomocnika, wszystkie pisma doręcza sąd z urzędu, zgodnie z zasadą oficjalności. Podkreśliła, że skarżący występuje w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, nie zaś w charakterze profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący działa we własnej sprawie, występując samodzielnie. Na żadnym etapie postępowania skarżący nie przedłożył pełnomocnictwa procesowego, które wskazywałoby na ustanowienie po stronie skarżącego profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem Spółki, brak winy w niedokonaniu w terminie czynności procesowej polegającej na złożeniu odpowiedzi na skargę kasacyjną jest wynikiem błędnego zarządzenia Sądu o zwrocie prawidłowo złożonej w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wniosek ten jest niedopuszczalny, więc podlega odrzuceniu. W myśl art. 86 § 1 P.p.s.a., jeżeli strona uchybiła terminowi w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek przywróci termin do dokonania czynności. Przywrócenie terminu nie jest jednak dopuszczalne, jeżeli uchybienie nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego (art. 86 § 2 P.p.s.a.). W takiej sytuacji, wniosek o przywrócenie terminu podlega odrzuceniu na posiedzeniu niejawnym (art. 88 P.p.s.a.). Z art. 179 P.p.s.a. wynika natomiast, że strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Po upływie terminu na wniesienie odpowiedzi lub po zarządzeniu doręczenia odpowiedzi wnoszącemu skargę kasacyjną, wojewódzki sąd administracyjny niezwłocznie przedstawi skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią i aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Wyjaśnić należy, że pismo strony, złożone po upływie tego terminu nie stanowi już odpowiedzi na skargę kasacyjną, lecz jest zwykłym pismem procesowym strony, które dołączane jest do akt sprawy i z którym zapoznaje się Sąd przed rozstrzygnięciem sprawy. Opóźnione złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną nie powoduje więc ujemnych skutków procesowych dla strony, gdyż nie ma wpływu na bieg postępowania kasacyjnego. W związku z tym, przywrócenie terminu do dokonania tej czynności nie jest dopuszczalne (art. 86 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. – vide postanowienia NSA z: 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3311/19, 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 690/19, 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1897/18, 17 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 7/16; B. Dauter, Komentarz do art. 86 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX nr 556506, H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 86). Niewystąpienie przesłanki negatywnych konsekwencji uchybienia terminu skutkowało koniecznością odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc ocenić okoliczności podniesionych przez pełnomocnika Spółki. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 88 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia. Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Przechodząc natomiast do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadza się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu, podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku (postanowienia) sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd pierwszej instancji uchybił. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie nie zawiera jednego ze wskazanych w tym przepisie elementów. Analiza uzasadnienia wskazuje, że spełnia ono przesłanki przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast sam zarzut naruszenia tego przepisu jak i jego motywy nie dostarczają informacji o dostrzeżonych brakach uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Nie mógł być także skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynił pismo, co jednoznacznie wynika z treści jego skargi, to zaś było podstawą do odrzucenia skargi. Odrzucenie skargi oznacza w konsekwencji, że Sąd nie mógł naruszyć art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem nie rozstrzygał merytorycznie w kwestii zasadności wniesionej skargi. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia: art. 11 ust. 2 pkt 7, art. 13 i art. 14 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju; art. 53 i nast. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z art. 27 ust. 4 oraz art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorcy. Wobec bowiem przedmiotu postępowania, jakim jest ocena charakteru zaskarżonego pisma, Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do analizy wskazanych przepisów prawa materialnego. Usprawiedliwionych podstaw nie mają również zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach P.p.s.a. szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Wyliczenie powyższe stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie zaskarżone pismo Spółki stanowi jedynie skierowaną do skarżącego odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wskazuje, że zdaniem Spółki, żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowi rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwie pismo to zostało wystosowane w ramach czynności materialno-technicznej i nie sposób przypisać mu charakteru decyzji administracyjnej bądź innego aktu administracyjnego. Przypisanie temu pismu takiego charakteru pozostawałoby przy tym w sprzeczności z wolą Spółki, który uznała, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w trybie przepisów u.d.i.p. Zatem zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, nie może być też uznane za inną formę działania organu podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W rozstrzyganej sprawie wyłączona jest zatem droga sądowoadministracyjna, wobec braku kognicji sądów administracyjnych do rozpoznania spraw niewskazanych w katalogu określonym przez ustawodawcę w art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji zasadnie orzekł o odrzuceniu skargi. Jako bezpodstawne należy uznać zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP oraz art. 19 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez ich niezastosowanie. Podnieść należy, że skarżący nie został pozbawiony prawa do Sądu. WSA w Warszawie rozpoznał bowiem skargę, jednakże ją odrzucił, gdyż nie miał podstaw prawnych do merytorycznego jej rozpoznania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 2 postanowienia.