I SA/Ke 287/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. 1.1 Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. S. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Jako podstawę prawną wskazał art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") w związku z art. 30 i art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266), dalej "u.s.u.s.". 1.2 Organ wyjaśnił, że wnioskiem z 24 lutego 2020 r. A. S. zwróciła się o umorzenie należności składkowych wynikających z decyzji z [...] r. nr [...], gdzie jako spadkobierca po zmarłym S. B. strona odpowiada za jego zobowiązania, w tym obejmującym składki za osoby zatrudnione finansowane przez ubezpieczonych będących płatnikami składek. Decyzją z 24 kwietnia 2020 r. Zakład odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Rozstrzygnięcie to Zakład utrzymał w mocy decyzją z 29 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 24 września 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 231/20 uchylił decyzję z [...] r. co do punktu 1. 1.3 Zakład wyjaśnił, że na koncie płatnika składek figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Powołując art. 30 u.s.u.s. wyjaśnił, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego Zakład umarza należności z tytułu składek. W stosunku do tych należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w tym artykule. Oznacza to, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 83b u.s.u.s. Zakład musi wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. 2.1 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. S. zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych rozstrzygnięcia polegający na całkowitym pominięciu przez organ stanowiska zawartego w wyroku Sądu z 24 września 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 231/20, którym to orzeczeniem Sąd uchylił punkt 1 decyzji z [...] r. oraz punkt 1 decyzji z [...] r., - błędną wykładnię pojęcia: należności z tytułu składek dokonaną przez Zakład całkowicie niezgodną z wykładnią Sądu zawartą w wyżej cytowanym wyroku zgodnie z którą "należności z tytułu składek to pojęcie zbiorcze [...] regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty"; błędna wykładnia skutkuje po raz kolejny wadliwym rozstrzygnięciem, organ bowiem utożsamia należności dotyczące stricte nieopłaconej składki z należnościami z tytułu składek - które mogą być umorzone na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie składek, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. 2.2 W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ w sposób wadliwy posługuje się pojęciem należności z tytułu składek, utożsamiając je z samą składką. Nawet jeżeli przyjąć jak organ, że składek nie można umorzyć, to nie oznacza to automatycznie niemożności umorzenia należności składkowych. Lakoniczne uzasadnienie wymienia przepisy i powtarza poprzednie decyzje Zakładu. Organ nie zapoznał się z wyrokiem I SA/Ke 231/20, w którym wskazano na interpretację art. 30 u.s.u.s. Organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie należności z tytułu składek, a wadliwość tego rozstrzygnięcia polega na tym, że organ objął nim nie tylko składki za pracowników, ale i odsetki za zwłokę, które mogą być umarzane na podstawie art. 28 u.s.u.s. – wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umorzenia dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za pracownika. W tym zakresie organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania. 2.3 Od 26 czerwca 2020 r. na podstawie zawartej ugody sądowej skarżąca nie odpowiada już solidarnie za zadłużenie ojca. Ugoda została dostarczona do Zakładu 4 lipca 2020 r. Zakład nie uwzględnił tej okoliczności. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "ustawy p.p.s.a."). 4.2 Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. 4.3 Ocena przedmiotowej sprawy wymaga w pierwszej kolejności dokonania analizy zaskarżonej decyzji w kontekście wypełnienia wytycznych z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 24 września 2020 r. I SA/Ke 231/20. Należy przypomnieć, że wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję z [...] nr [...]/2020 w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję z [...] r. nr [...] oraz uchylił punkt 1 decyzji z [...] r. nr [...], oraz oddalił skargę w pozostałej części. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił organowi, że ten w punkcie 1 decyzji z 24 kwietnia 2020 r. na podstawie art. 30 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie "należności z tytułu składek". Wadliwość tego rozstrzygnięcia polega na tym, że objął nim nie tylko składki za zatrudnionych pracowników, ale i np. odsetki za zwłokę, które mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Sąd wyjaśnił, że wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, ale już nie dotyczy innych należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika, które nie są stricte składkami. Sąd nakazał, by w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wydał decyzję prawidłowo sformułowaną wobec wnioskowanych przez skarżącą należności składkowych. 4.4 W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Zakład w ponownie prowadzonym postępowaniu zastosował się do powołanych wyżej wytycznych. Tym samym wypełnił przepis art. 153 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotniej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (tak również A. Kabat [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). 4.5 W zaskarżonej obecnie decyzji z 15 marca 2021 r. organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, poprawnie powołując podstawy prawne. Wymaga przypomnienia za wyrokiem I SA/Ke 231/20, że zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), która ma miejsce w sytuacjach wymienionych (w ust. 3 w punktach od 1 do 6), z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 30 u.s.u.s. wskazano z kolei, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Powyższe przepisy wskazują na trzy sytuacje: 1/ dotyczącą należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s., 2/ dotyczącą należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s., 3/ dotyczącą składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek, których ze względu na treść art. 30 u.s.u.s. organ nie może umorzyć. Zakład w decyzji z 15 marca 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Podstawą tego rozstrzygnięcia był przepis art. 30 u.s.u.s. Należy zaznaczyć, że przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do wymienionych przez organ składek finansowanych przez ubezpieczonych. Oznacza to niemożność ich umorzenia. Sytuacja ta jest ściśle określona i obejmuje wyłącznie umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek. Organ prawidłowo zatem odmówił wszczęcia postępowania w opisanym zakresie. Skoro wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, to Zakład zobligowany jest odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie. W niniejszej sprawie uczynił to w powiązaniu z treścią art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy czym w powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, niemniej przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. I GSK 1640/18, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 329/14). 4.6 W kontekście powyższych rozważań należy uznać, że nie są zasadne zarzuty skargi, wedle których organ ponownie błędnie odmówił wszczęcia postępowania. Należy dostrzec, że w wyroku I SA/Ke 231/20 Sąd zarzucił organowi, że ten odmówił wszczęcia postępowania "należności składkowych". W skład tych należności wchodzą odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowe opłaty, które mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ale wchodzą też składki za zatrudnionych pracowników, co do których Sąd jednoznacznie się wypowiedział, że stanowią one wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności przewidziany w art. 30 u.s.u.s. W decyzji z [...] r. organ odmówił wszczęcia "składek", czyli uczynił dokładnie według poglądów wyrażonych w sprawie I SA/Ke 231/20. Bezpodstawne są wiec zarzuty skargi wskazujące na pominięcie stanowiska zawartego w wyroku I SA/Ke 231/20 oraz błędną wykładnię pojęcia należności składkowych. Zakres zaskarżonej decyzji z [...] r. świadczy o tym, że organ dokonał wykładni art. 30 u.s.u.s. w zgodzie z zaleceniami ww. wyroku. Zaskarżona decyzja nie obejmuje natomiast swym rozstrzygnięciem kwestii umorzenia odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia ani dodatkowych opłat. Te należności pozostają poza zakresem sprawy i z tego powidu kwestie ich dotyczące nie mogą zostać poddane ocenie Sądu. 4.7 W zakresie argumentu skargi o zawarciu ugody i zwolnieniu z odpowiedzialności za zadłużenie należy wskazać, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem tego aktu nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W rozstrzygnięciu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. 4.8 Skarżąca wniosła również o umorzenie przez Sąd należności. Zatem należy wyjaśnić, że sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne należą do sądów administracyjnych na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przejmuje sprawy administracyjnej, jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może odnieść skutku wniosek skarżącej w tym zakresie. 4.9 Powyższe prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Skargę należało zatem oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.