II GSK 1141/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. G. Sp. z o.o. w T. Oddział we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 526/19 w sprawie ze skargi P. S. G. Sp. z o.o. w T. Oddział we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez P. sp. z o.o. w T. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 526/20 Wyrokiem tym została oddalona skarga Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "Kolegium’ "SKO" lub "Organ odwoławczy") z 13 sierpnia 2019 r. nr SKO 4101/76/19. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zarząd Województwa Dolnośląskiego (dalej: "Organ I instancji") wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 575,89 zł za zajęcie, w terminie od dnia 25 kwietnia 2016 r. do dnia 11 marca 2019 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 340 w Trzebnicy w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – to jest przyłącza do sieci gazowniczej o powierzchni 0,125 m2, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy. Rozpoznając wniesione odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że normatywną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowi art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.- dalej "udp"), wedle którego w przypadku zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub umowie o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c udp, zarządca wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 tej ustawy. Zgodnie z regułą wyrażoną w art. 40 ust. 1 tejże ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Mając na względzie brzmienie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp, wystarczającą przesłanką uzasadniającą wymierzenie kary pieniężnej jest ustalenie przez zarządcę drogi faktu zajmowania pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium wskazało, że wcześniej wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego na czas określony do dnia 24 kwietnia 2016 r. Skarżąca wystąpiła 12 marca 2019 r. do zarządcy drogi o wydanie nowej decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 340 na czas nieokreślony i taką decyzję otrzymała. Zatem w okresie od 24 kwietnia 2016 r. do 11 marca 2019 r. Skarżąca jako właściciel przedmiotowego urządzenia infrastruktury technicznej nie dysponowała decyzją zezwalającą na jego umieszczenie w pasie drogowym, co skutkowało odpowiedzialnością za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kolegium nie znalazło uzasadnionych podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, albowiem okoliczności wskazane w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej: "kpa") nie wystąpiły. Organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z 2016 r. zarządca drogi zawarł jednoznaczne pouczenie co do skutków zajęcia pasa drogowego po upływie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Skarżąca przejmując wszelkie prawa i obowiązki podmiotu, który umieścił urządzenie w pasie drogowym, miała zatem świadomość skutków niedochowania wymogów ustawowych, a zaniedbania w tym zakresie nie mogą uzasadniać odstąpienia do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. W skardze na tę decyzję Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) błędną wykładnię art. 40 ust 1 i 2, art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 udp oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przez dowolną a nie swobodną ocenę podanych przez skarżącą okoliczności faktycznych sprawy; c) art. 189f pkt 1 oraz art. 189d pkt 5 kpa przez ich niezastosowanie, pomimo podawanych przez Skarżącą okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisów co miało istotny wpływ na wydanie negatywnej decyzji. Uzasadniając swoje zarzuty Spółka podniosła, że przepis art. 40 ust, 1 i 2 udp dotyczy umieszczenia (umieszczania) urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym a nie infrastruktury sieciowej już legalnie umieszczonej w pasie drogowym. Spółka podnosi, że to nie ona umieszczała urządzenia, lecz urządzenia były już w tym pasie legalnie umieszczone. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżone decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zmianami, dalej: "ppsa"). Uzasadniając wyrok Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, w przypadku zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub umowie o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, wymierza on w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie, w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd I instancji za prawidłowo ustalone uznał okoliczności faktyczne w zakresie przesłanek do nałożenia kary, jak i wysokość kary. WSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189d pkt 5 kpa poprzez niezastosowanie tych przepisów. Zdaniem WSA przepisy działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego zawierają regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 189a § 2 kpa przepisów działu IVa nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia lub udzielenia pouczenia (art. 189 § 2 pkt 2 kpa). Przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Prawidłowo zatem organ uznał, że art. 189f kpa - ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - ma zastosowanie w przypadku przewidzianych w ustawie o drogach publicznych kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. WSA stwierdził, że Organ odwoławczy odniósł się do przepisu art. 189f kpa, uznając, że okoliczności wskazane w art. 189f kpa w sprawie nie wystąpiły. W ocenie Sądu I instancji nie można zarzucić Kolegium dowolności w przyjęciu, że waga naruszenia prawa nie była w niniejszym przypadku znikoma, bowiem samowolne zajęcie pasa drogowego nie miało charakteru incydentalnego i krótkotrwałego lecz trwało dłuższy czas. Skarżąca przejmując wszelkie prawa i obowiązki podmiotu, który umieścił urządzenie w pasie drogowym i otrzymał wcześniej decyzję z pouczeniem o konieczności ponownego uzyskania zezwolenia po jej wygaśnięciu, miała świadomość skutków niedochowania wymogów ustawowych, a zaniedbania w tym zakresie nie mogą uzasadniać odstąpienia do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 2 udp. WSA uznał też, że Organ odniósł się także do przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 kpa wskazując, że w sprawie brak jest zbiegu odpowiedzialności. Na stronę bowiem nie została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, jak też strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie art. 189d kpa, Sąd I instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 24/20, w którym wskazano, że przepisy art. 189d i art. 189f to dwie odrębne regulacje, normujące różne kwestie (odpowiednio: wymiar kary i odstąpienie od jej nałożenia). Przepis art. 189d kpa - określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej - ma zastosowanie jedynie do kar względnie oznaczonych, czyli przewidzianych w granicach "od... do...". Kary administracyjne z wysokością określoną w sposób sztywny (czasem przez wskazanie podstaw ich wyliczenia) – a do takich należy kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 udp - nie kwalifikują się do orzekania o ich wymiarze. W ocenie Sądu I instancji organ dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocena ta nie była oceną dowolną, tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa należało uznać za chybione. P. sp. z o.o. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 40 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię, 2) art. 40 ust.12 pkt. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi Skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu została wydana z naruszeniem: 1) art. 7 kpa, 7a kpa, 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przez dowolną a nie swobodną ocenę podanych przez Skarżącą okoliczności faktycznych sprawy, 2) art. 189 f § 1 pkt 1 kpa oraz art. 189 d pkt 5 kpa przez ich niezastosowanie, pomimo podawanych przez Skarżącą okoliczności uzasadniających zastosowanie tych przepisów, co miało istotny wpływ na wydanie negatywnej dla Strony Skarżącej decyzji. Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty Skarżąca podniosła, że art. 40 ust. 1 i 2 udp nie dotyczy infrastruktury sieciowej już legalnie umieszczonej w pasie drogowym. W jej ocenie z rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016, poz. 1264) wynika, że wniosek do zarządcy drogi powinien zostać złożony przez zajmującego pas drogowy przed planowanym zajęciem. W ocenie autora skargi kasacyjnej regulacje dotyczące kar pieniężnych z tytułu deliktów administracyjnych (a takim jest umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej, nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi) pomimo, że wymierzane są w trybie postępowania administracyjnego, mają charakter regulacji penalnych, co powoduje, że ich wykładnia wszelkie wątpliwości powinna rozstrzygać na korzyść strony. W ocenie Skarżącej analizowane przepisy ustawy o charakterze represyjnym nie są jasne, precyzyjne i klarowne. W ocenie autora skargi kasacyjnej organy przy wydawaniu kwestionowanych decyzji w sposób rażący naruszyły art. 7 kpa, 7a kpa, 77 kpa oraz art. 80 kpa przez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przez dowolną a nie swobodną ocenę podawanych przez Skarżącą okoliczności sprawy. W opinii Skarżącej, organy w sposób dowolny a nie swobodny uznały, iż rzekome naruszenie przez nią art. 40 ustawy o drogach publicznych nie ma charakteru znikomego. Również fakt, że Skarżąca będąc następcą prawnym podmiotu, który umieścił sieć gazową w pasie drogowym, wskazuje, że niekoniecznie mogła mieć wiedzę co do faktu istnienia konkretnej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, a tym bardziej o terminie jej obowiązywania czy też konsekwencji przekroczenia tegoż terminu. Jednak organy i Sąd I instancji nie uwzględniły tych okoliczności. Ponadto Skarżąca nie mogła w żaden sposób zaprzestać umieszczania urządzenia w pasie drogi, ponieważ nie były tam prowadzone żadne prace budowlane, a jednocześnie istniała konieczność ciągłego dostarczania gazu odbiorcom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 pppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. W skardze kasacyjnej pierwszorzędne znaczenie mają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ Skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania opiera w dużej mierze na przedstawionym przezeń rozumieniu przepisów prawa materialnego. W jej ocenie użycie słów "umieszczenie" w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (takich jak urządzenia Skarżącej) oznacza, że wymóg uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 mi ust. 2 pkt 2 udp, nie dotyczy umieszczonych tam już wcześniej urządzeń na podstawie udzielonego wcześniej zezwolenia. Takie stanowisko jest błędne. Skarżąca opiera je na przyjętym przez nią znaczeniu leksykalnym sugerującym jednorazowość czynności umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym. Jednak z treści art. 40 ust. 1 udp wynika, że przedmiotem udzielenia zezwolenie jest zajęcie pasa drogowego. Oczywiście, żeby pas drogowy został zajęty przez jakieś urządzenie, urządzenie to musi zostać tam umieszczone. Stan zajęcia jest jednak stanem trwającym w czasie, wynikającym z umieszczenia urządzenia, a nie jednorazowym. Zezwolenie dotyczy w szczególności zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej (art. 40 ust. 2 pkt 2 udp). Przedmiotem zezwolenia nie jest jednak tylko sam fakt jednorazowej czynności umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, ale również sam stan zajęcia pasa drogowego powstały na skutek takiego umieszczenia. Ustawodawca utożsamia jednocześnie "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem" co oznacza, że "zajęcie pasa drogowego" – w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych – nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, albowiem pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia, co oznacza, że karze podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11). Jak wynika w szczególności z art. 40 ust. 3- 6 udp, za zajęcie pasa drogowego (przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie) pobiera się opłatę stanowiącą iloczyn metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (lub rzutu poziomego urządzenia na pas drogowy – jak w przypadku przedmiotowych urządzeń), stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Również kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jak wynika z art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 udp, uzależniona jest od okresu zajęcia pasa drogowego, gdyż stanowi 10-krotność opłaty podstawowej należnej za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem. Konieczność ponoszenia opłaty podwyższonej za zajecie pasa drogowego wynika nie tylko z umieszczenia tam urządzenia bez zezwolenia, ale również z zajmowania pasa drogowego przez umieszczone tam legalnie urządzenie wbrew warunkom zezwolenia, w szczególności warunkom co do określonego w zezwoleniu okresu zajęcia pasa drogowego. Zarzuty podniesione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybione. Zarzuty te zmierzając do wykazania, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Działu IVa kpa (w szczególności art. 189f 1 pkt 1 kpa oraz art. 189 d pkt 5 kpa. Przepisy tego działu zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 kpa nie mają zastosowania w sprawie. Przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1 udp precyzują zasady obliczenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi (lub z przekroczeniem warunków tego zezwolenia. Z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia, wyliczenia powierzchni zajętego pasa, oraz okresu zajęcia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Tak więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 udp. Przewidziana we wskazanym przepisie decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Ponieważ przepisy Działu IVa kpa nie miały w sprawie zastosowania, zatem nie zostały też naruszone przepisy postępowania (w szczególności art. 7, art. 7a art. 77 i art. 80 kpa w zakresie dokonania ustaleń, które miałyby zmierzać do zastosowania art. 189 d pkt 5 oraz art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za niezasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 151 ppsa, w zw. z art. 7 kpa, art. 7a kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 189f § 1 kpa i art. 189d pkt 5 kpa. Mając powyższe na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.