II SA/Gd 162/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. D. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [..] z 13 stycznia 2021 roku odmawiającą częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z 20 listopada 1989 roku, nr [..], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 20 listopada 1989 r. Naczelnik Gminy orzekł "o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym K., gm. S. i stanowiącej własność F. D. zapisanej w KW [..]. Podział działki polega na wydzieleniu ośmiu działek rekreacyjnych o następujących numerach nr [..]-[..]. Dojazd do ww. działek odbywać się będzie drogą oznaczona ewidencyjnie nr [..] na zasadzie służebności przejazdu." W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podział działki nr [..] może nastąpić, gdyż jest zgodny z planem realizacyjnym zagospodarowania ww. działki, zatwierdzonym decyzją Naczelnika Gminy nr [..] z 20 listopada 1989 r. oraz jest zgodny z projektem do aktualizowanego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy oraz z pismem Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego z 13 października 1989 r. dot. przeznaczenia części działki nr [..] na cele nierolnicze pod rekreacje. Decyzję wydano na podstawie art. 12 ust 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r., Nr 14 poz. 74, powoływana dalej jako u.g.g.). Wnioskiem z 28 października 2020 r. F. D., reprezentowany przez adwokata, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy z 20 listopada 1989 r., nr [..] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] w K. w części w jakiej decyzja ta orzeka, że dojazd do działek nr [..]-[..] odbywać się będzie drogą oznaczona ewidencyjnie nr [..] na zasadzie służebności przejazdu. Zdaniem wnioskodawcy, rozstrzygniecie w tym zakresie wydane zostało bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniosku podano, że z treści przepisów podanych jako podstawa prawna decyzji nie wynika kompetencja organu do orzekania o ustaleniu sposobu dojazdu do działek powstałych na skutek podziału nieruchomości, a w szczególności decydowania o tym, iż dojazd do nowo wydzielonych działek będzie odbywał się przez ustanowienie służebności przejazdu. Tym samym dalej wskazano, że zakwestionowana we wniosku część decyzji podziałowej wydana została bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 13 stycznia 2021 roku, sygn. akt [..] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z 20 listopada 1989 r nr [..], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] obr. K. gm. S., w części obejmującej słowa: "Dojazd do w/wym. działek odbywać się będzie droga oznaczona ewidencyjnie nr [..] na zasadzie służebności przejazdu". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że ostatnie zdanie sentencji decyzji Naczelnika Gminy nie ma charakteru władczego i nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty w postaci ustanowienia służebności gruntowej lub rozstrzygnięcia (władczego i jednostronnego) co do ustalenia sposobu skomunikowania działek powstałych wskutek podziału działki [..]. Dalej Kolegium przytoczyło, że ostatnie zdanie sentencji ma charakter wyłącznie informacyjny i zostało użyte w decyzji na skutek realizacji obowiązku przestrzegania przepisów prawa cywilnego w zakresie wykonywania prawa własności przy podziale nieruchomości. W związku z tym Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części, która nie stanowi władczego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a jedynie informację. Skargę na powyższą decyzję złożył F. D., w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez naruszenie pierwszego z wyżej wymienionych przepisów mające swój wyraz w odmowie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z 20 listopada 1989 roku nr [..] pomimo tego, iż zaskarżona część ww. decyzji w sposób ewidentny została wydana bez podstawy prawnej, a zwłaszcza nie znajdywała podstawy w przepisie, na który powołał się organ wydając decyzją tj. art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z treści powołanych przepisów nie wynika kompetencja organu do ustalania sposobu dojazdu do działek powstałych na skutek podziału nieruchomości, a w szczególności do decydowania o tym, że dojazd do nowo wydzielonych działek będzie się odbywał poprzez ustanowienie odpowiednich służebności przejazdu. Poddając ww. rozstrzygnięcie analizie pod kątem jego dosłownego znaczenia, nie ulega wątpliwości, że zamiarem organu było zobligowanie adresata decyzji do ukształtowania nowego stanu prawnego w postaci ustanowienia służebności przejazdu, obciążającej działkę określoną przez organ jako [..]. Zdaniem skarżącego, umieszczenie przez organ administracyjny jakiegokolwiek sformułowania w sentencji decyzji generuje w sposób oczywisty domniemanie, że stanowi ona w opinii samego orzekającego organu rozstrzygnięcie o charakterze konstytutywnym. W skardze wniesiono o o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy z dnia 20 listopada 1989 roku w żądanej części. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie można stwierdzić nieważności decyzji w części, która nie stanowi władczego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a jedynie informację o sposobie dostępu nowo wydzielonych działek do drogi, bowiem stwierdzenie nieważności dotyczy jedynie rozstrzygnięć co do istoty sprawy, dotkniętych niewątpliwie wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto wskazało, że zawarcie informacji o sposobie dostępu do drogi publicznej nie narusza prawa w sposób rażący i nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy dokonanego bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Kolegium nie została wydana z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., tj. tzw. kwalifikowanymi wadami prawnymi. Jest to o tyle istotne, że w tego rodzaju postępowaniu obowiązkiem organu jest dokonanie kontroli decyzji wyłącznie w aspekcie wystąpienia w niej przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ - rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego, tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie kontroli w postępowaniu nieważnościowym poddana była decyzja Naczelnika Gminy z 20 listopada 1989 roku w sprawie zatwierdzenia projektu podziału. W dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywał przepis art. z art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g., zgodnie z którym podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej. Bez wątpienia Naczelnik Gminy, na mocy cytowanego przepisu był organem legitymowanym do wydania takiej decyzji. Jak też słusznie wskazuje Kolegium - przepisy art. 12 u.g.g. nie przewidywały, by zatwierdzenie podziału nieruchomości uzależnione było od tego, by nowopowstałe działki miały mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, tak jak ma to miejsce w aktualnie obowiązującej regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże należy podkreślić, że decyzja administracyjna, a w szczególności taka decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, nie mogła nastąpić z naruszeniem przepisów o prawie własności nieruchomości. Decyzja musi respektować nie tylko przepisy prawa administracyjnego materialnego, lecz także prawa cywilnego, w szczególności w przypadku, gdy jej rozstrzygnięcie wpływa na wykonywanie prawa własności nieruchomości, jakkolwiek – te ostatnie nie stanowią bezpośrednio podstawy prawnej kontrolowanej decyzji. Słusznie Kolegium argumentuje, że działka nr [..], co też znalazło odzwierciedlenie w treści mapy sytuacyjnej, uwidaczniającej graficzny projekt podziału w załączniku do decyzji podziałowej, stanowiła jedyny ciąg komunikacji nowopowstałych działek z drogą, którego uwzględnienie uwarunkowane było przepisami prawa cywilnego. Natomiast, co do charakteru prawnego drogi, a więc czy jej prawny status powinien wynikać ze stosunku służebności, czy też współwłasności, zasadnie Kolegium wskazuje, że u.g.g. nie przewidywała w dniu wydania kwestionowanej decyzji podziałowej, by ustanowienie służebności gruntowej mogło nastąpić w drodze decyzji organu administracji państwowej. W konsekwencji, prawidłowe co do samej zasady jest rozstrzygnięcie o podziale, w tym o powstaniu w jego ramach działki nr [..] o charakterze drogowym. Natomiast, określenie prawnego charakteru działki drogowej jako opartego "na zasadzie służebności", jak prawidłowo wskazało Kolegium, nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia. W szczególności, w oparciu o ten zapis w decyzji nie mogło zostać ustanowione prawo służebności, bowiem jest to czynność cywilnoprawna. Sąd podziela zarazem stanowisko organu, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a takiego charakteru – z podanych wyżej względów – nie ma informacja o prawnym charakterze nowopowstałej działki drogowej. Jakkolwiek, informacja ta była zbędna z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia, ewentualnie mogła znaleźć się w treści uzasadnienia, to bez wątpienia fakt jej sformułowania nie uzasadnia zastosowania procedury stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności nie jest instytucją, przy pomocy której naprawia się wszystkie wady decyzji, nawet takie, niebędące wadami kwalifikowanymi. Nie służy w szczególności poprawianiu redakcji osnowy sentencji lub uzasadnienia decyzji kontrolowanej. Z tych względów za chybione należy uznać zarzuty skargi wskazujące, że kwestionowana część sentencji decyzji z 1989 r. stanowi rozstrzygnięcie władcze, na mocy którego zobowiązano właściciela nieruchomości do ustanowienia służebności lub wręcz ustanowiono taką służebność. W ocenie sądu ostatnie zdanie sentencji nie zawiera słów wskazujących na władcze rozstrzygnięcie sprawy w postaci ustanowienia służebności gruntowej lub rozstrzygnięcia (władczego i jednostronnego) co do ustalenia konkretnego sposobu skomunikowania działek powstałych wskutek podziału działki nr [..]. Ta część umieszczona w sentencji nie ma waloru konstytutywnego, nie nadaje uprawnienia ani obowiązku dla strony - adresata decyzji. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja podziałowa z 1989 r. nie wywarła żadnego skutku prawnego w postaci ustanowienia służebności, bowiem, jak wskazano powyżej, ustanowienie odpowiedniej służebności przejazdu umożliwiającej nowym wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej wymagało złożenia przez właściciela działki nr [..] oświadczenia woli w formie przewidzianej Kodeksem cywilnym. Sąd podziela ocenę Kolegium, że kwestionowana przez skarżącego część sentencji decyzji z 1989 r. zawiera jedynie informację o sposobie dojazdu do nowych działek, przewidywanym przez prawo cywilne, natomiast organ niższej instancji nie orzekł w tym zakresie w sposób władczy. Konkludując, z uwagi na to, że nie można stwierdzić nieważności decyzji w części, która nie stanowi władczego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a posiada jedynie walor informacyjny, sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tym zakresie złożył skarżący przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.