II SA/Po 772/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 września 2020 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej oddala skargę. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną przez D. C. decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy. D. C. (dalej również: zainteresowany; skarżący; wnioskodawca) w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] (dalej: Dyrektor AŚ w [...]; organ I instancji) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania "ilości sztuk korespondencji urzędowej", którą Areszt Śledczy w [...] (AŚ w [...]) wysłał w lutym 2017 r. w imieniu osadzonych osób (pkt 1) oraz w imieniu własnym (pkt 2). Jednocześnie zainteresowany wniósł o wskazanie, na jakiej podstawie zostały ustalone informacje stanowiące odpowiedź na pkt 1 i 2 wniosku. Dyrektor AŚ w [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. wezwał zainteresowanego do wykazania, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ I instancji wyjaśnił, że informacja publiczna, o której udostępnienie wnioskodawca wystąpił, jest informacją publiczną przetworzoną. W odpowiedzi na wezwanie zainteresowany w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdził, że jego zdaniem informacja, której udostępnienia się domaga jest informacją prostą. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Dyrektor AŚ w [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 – dalej: u.d.i.p.), odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, wytworzenie dokumentu żądanej treści będzie się mieścić w pojęciu informacji przetworzonej. Zdaniem organu żądanie wnioskodawcy dotyczy właśnie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, bowiem spośród ogółu korespondencji odnotowywanej w dziennikach korespondencji należałoby wybrać wyłącznie korespondencję urzędową wychodzącą w imieniu osadzonych oraz wysyłaną w sprawach przedmiotowej jednostki penitencjarnej. Organ podniósł, że wymaga to przeanalizowania każdej zapisanej we wnioskowanym okresie w dziennikach korespondencji pozycji i odpowiedniego jej zakwalifikowania, wytworzenia nowych zestawień i dokonania obliczeń. W jego ocenie, przygotowanie tak obszernej informacji wymagałoby od pracowników organu znacznego nakładu pracy oraz podjęcia dodatkowego działania intelektualnego. W podsumowaniu organ I instancji stwierdził, że skoro pomimo wezwania z dnia [...] kwietnia 2019 r. wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji, zasadnym było odmówienie jej udostępnienia. W odwołaniu z dnia [...] maja 2019 r. zainteresowany podniósł, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej (dalej: Dyrektor Okręgowy SW w [...]; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) zastosowany w związku z art. 16 u.d.i.p. W uzasadnieniu Dyrektor Okręgowy SW w [...] podzielił stanowisko organu I instancji, że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację przetworzoną. Wyjaśnił, że w chwili złożenia wniosku informacja, której dotyczył wniosek nie istniała, a warunkiem jej wytworzenia byłoby przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych na podstawie posiadanych informacji prostych w odniesieniu do liczby ponad tysiąca sztuk korespondencji dotyczącej osadzonych i blisko dwóch tysięcy sztuk korespondencji we własnych sprawach, w okresie jednego miesiąca. Organ II instancji podniósł przy tym, że wymagałoby to poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych – wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego, odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań zaangażowanych komórek organizacyjnych. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zasadnie wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie uznał, że wnioskodawca nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Ponadto Dyrektor Okręgowy SW w [...] dodał, że nie spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji. Również Dyrektor Okręgowy SW w [...] w toku postepowania odwoławczego także, jako organ II instancji, nie zidentyfikował warunków do uzyskania informacji publicznej. W skardze z dnia [...] sierpnia 2019 r. D. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy SW w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowego SW w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora AŚ w [...] z dnia [...] maja 2019 r. o odmowie udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zakresie "wskazania ilości sztuk korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w [...] wysłał w lutym 2017 r." w imieniu osadzonych osób oraz w imieniu własnym. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor AŚ w [...], jako organ Służby Więziennej w rozumieniu art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej Dz.U. z 2020 r., poz. 848 ze zm.), jest w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązany do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zdaniem Sądu niezakwestionowane pozostaje również to, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p., obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), a więc również informacja o funkcjonowaniu aresztu śledczego, w tym o liczbie korespondencji wychodzącej z tej jednostki. Natomiast podstawowym zagadnieniem pozostającym w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia jest to, czy Dyrektor AŚ w [...] prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, jako informacje przetworzone. W dalszej zaś kolejności, czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu niewykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W kontekście powyższego zauważyć należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest taka informacja publiczna, która powstaje w wyniku opracowania jej przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie danych posiadanych przez podmiot zobowiązany, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy jest to informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie dodatkowego wymogu, w odniesieniu do udostępnienia informacji przetworzonej, spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy z nakładem dodatkowych sił i środków nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania, aktywności podejmowanej na użytek większej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 126115). Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 658/16). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, iż wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej, wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1513/15, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i znaczne zaangażowanie pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów lub innych informacji, o które wystąpiła osoba zainteresowana jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów (informacji), to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12). Zasadniczo bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe, "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należało stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, iż żądana przez D. C. informacja ma charakter informacji przetworzonej. Powyższe stwierdzenie znajduje uzasadnienie w sporządzonej przez referenta AŚ w [...] notatce służbowej z dnia [...] marca 2019 r., w której wskazano, że sekretariat jednostki nie posiada gotowego zbioru danych, o których udostępnienie wnosi D. C.. Aby wytworzyć taką informację niezbędne jest przeanalizowanie każdej, zapisanej w danym okresie czasu w dzienniku korespondencji pozycji i odpowiednie jej zakwalifikowanie [do korespondencji urzędowej osadzonych lub korespondencji własnej AŚ – uw. Sądu], wytworzenie nowych zestawień i dokonanie obliczeń. W chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała. Wobec tego warunkiem jej wytworzenia byłoby przeprowadzenie przez organ dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w odniesieniu do posiadanych informacji prostych, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych. Wiązałoby się to z koniecznością zaangażowania personelu więziennego, odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Udostępnienie skarżącemu informacji o liczbie sztuk korespondencji urzędowej, którą AŚ w [...] wysłał w lutym 2017 r. w imieniu osadzonych oraz liczby sztuk korespondencji urzędowej, którą AŚ wysłał we własnych sprawach w lutym 2017 r. wiązałoby się z koniecznością przygotowania nowej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem istniejącej dokumentacji. Wymagałoby to od administracji jednostki znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Podsumowując, wniosek D. C. o udzielenie informacji co od ilości korespondencji wysyłanej przez jednostkę – z podziałem na jej kategorie, stanowił niewątpliwie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej. Dotyczył on bowiem informacji, które musiałyby zostać specjalnie dla skarżącego opracowane, przez podmiot zobowiązany, przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Należy mieć przy tym na uwadze, że w skali miesiąca AŚ w [...] generuje znaczne ilości korespondencji wychodzącej z jednostki, w tym urzędowej, wysyłanej w imieniu aresztu, jak i przekazanej do wysyłki przez osadzonych. W konsekwencji, organ I instancji zasadnie na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy tym w sposób prawidłowy pouczył skarżącego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest by było to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący, pomimo pouczenia, nie podjął się jednak wyjaśnienia podstaw swojego wniosku, ograniczając się do stwierdzenia, że informacja, której udzielenia się domaga, jest informacją prostą. Natomiast organ, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Również zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę nie ma podstaw by przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W takich okolicznościach Dyrektor AŚ w [...] prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację przetworzoną. W konsekwencji zasadnie odmówił udostępnienia takiej informacji z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Również Dyrektor Okręgowy SW w [...] nie popełnił żadnego błędu przy ocenie sprawy w instancji odwoławczej. Warto jednak zauważyć, że w podstawie prawnej decyzji organ II instancji pomylił się w zakresie podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy prawidłowo powinien był powołać art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie miało to jednakże żadnego wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Uwagę w tym zakresie Sąd poczynił jedynie dla rzetelności sprawozdawczej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.