I GSK 49/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 572/20 w sprawie ze skargi [...] na czynność Starosty Powiatu w Kwidzynie w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 3. zasądza od Zarządu Powiatu w Kwidzynie na rzecz [...] 1.120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 października 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 572/20 oddalił skargę skargi [...] na czynność Zarządu Powiatu w Kwidzynie w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowych za kwiecień 2020 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] – dalej: skarżąca lub strona - zaskarżyła czynność Zarządu Powiatu w Kwidzynie w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy [...] za miesiąc kwiecień 2020 r. w łącznej kwocie [...]zł, wynikającą z niewypłacenia dotacji dla słuchaczy ww. Liceum kwoty [...] zł. Poprzez dokonaną czynność doszło, zdaniem skarżącej, do naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17 zwanej dalej u.f.z.o.) w związku z § 10 ust. 1 i 1a oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 493 dalej: rozporządzeniem MEN lub rozporządzenie Covid) poprzez nieprzekazanie dotacji w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, stosownie do liczby słuchaczy którzy w lutym 2020 r. spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, a którzy według a którzy według stanu na kwiecień 2020 r. nie byli już uczniami szkoły, gdyż posiadanie statusu słuchacza w miesiącu kwietniu 2020 r. nie było warunkiem wypłaty dotacji. W konsekwencji skarżąca wniosła m.in. o stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej w miesiącu kwietniu 2020 r. oraz uznanie w obowiązku wypłaty przez organ na rzecz skarżącej dotacji we właściwej kwocie. Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą czynność WSA w Gdańsku podkreślił, że na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Sąd podał, że w związku ze stanem epidemii w Polsce wprowadzono rozwiązania szczególne, które mają na celu ustalenie zasad udzielenia dotacji w sytuacji, gdy nastąpiło zawieszenie zajęć dydaktycznych i stwierdzenie obecności uczniów stało się bezprzedmiotowe. Na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia MEN do ustalania dotacji za okres od dnia 1.03.2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 u.f.z.o. i art. 41 ust. 2 u.f.z.o., w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, oraz art. 26 ust. 3 u.f.z.o. i art. 41 ust. 4 u.f.z.o. Przepisami nowelizującymi powyższy akt prawny, z mocą wsteczną od 1 marca 2020 r. obowiązuje dodany ust. 1a powołanego przepisu § 10 rozporządzenia MEN, zgodnie z którym, dotacja, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 2 lub art. 41 ust. 2 u.f.z.o. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy rozporządzenia MEN wyłączają również przepis art. 34 ust. 3 u.f.z.o., określający zasady korygowania wskazanej liczby uczniów w stosunku do faktycznej liczby uczniów uczestniczących w zajęciach w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia MEN, w okresie od 1.04.2020 r. do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły - nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 u.f.z.o. (tj. przepisu o korekcie liczby uczniów). Zdaniem WSA rozwiązania zawarte w rozporządzeniach MEN, nie przekreślają zapisu art. 34 ust. 2 u.f.z.o., zgodnie z którym, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8., art. 28-30. oraz art. 31 ust. 1 u.f.z.o., są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe. Ponadto z rozwiązań szczególnych, o których mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia MEN wynika, że prawodawca nie wyłączył całkowicie stosowania art. 26 ust. 2 u.f.z.o. (tak jak ma to miejsce w przypadku art. 34 ust. 3 u.f.z.o.), lecz jedynie w zakresie dotyczącym uzależnienia dotacji od uczestnictwa ucznia w zajęciach w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Z brzmienia § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że "dotacja, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., przysługuje na każdego ucznia". Oznacza to, że ustalenie prawa do dotacji musi nastąpić od ustalenia, czy dana osoba jest w ogóle uczniem, bowiem dotacja przysługuje "na ucznia" - zgodnie z literalnym brzmieniem art. 26 ust. 2 oraz art. 34 ust. 2 u.f.z.o. Sąd zauważył, że organ prowadzący Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, w Informacji z 7 kwietnia 2020 r. o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno - wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, według stanu na 1 kwietnia 2020 r., w pozycji 3.3. wskazał 285 uczniów/słuchaczy szkoły. W pozycji 3.4 Faktyczna liczba uczniów spełniających warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, w poprzednim miesiącu, tj. lutym 2020 r. w szkole niepublicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki organ prowadzący Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych wskazał liczbę 367, co w stosunku do stanu uczniów na dzień 1 kwietnia (285) wskazuje, że podana wartość zawiera osoby nie będące uczniami szkoły na dzień 1 kwietnia, tym samym nie spełniające zapisu § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia MEN. W § 10 pkt 1a cyt. rozporządzenia ustawodawca wskazał, że dotacja, o której mowa w ust 1, przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 2 lub art. 41 ust. 2 u.f.z.o. Reasumując, skoro na dzień 1 kwietnia 2020 r. całkowita faktyczna liczba uczniów w szkole wynosiła 285 osób, to tylko na taką liczbę uczniów przysługiwała skarżącej dotacja w świetle przywołanego prawidłowo przez stronę stanu prawnego. Organ nie może przyznać dotacji na osoby, które bezspornie na dzień 1 kwietnia 2020 r. już tymi uczniami, z różnych przyczyn - nie byli. [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. interpretacji Ministerstwa Edukacji Narodowej z 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia z 20 marca 2020 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczególnych rozwiązań, w okresie czasowego, ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniemCOVID-19, celem potwierdzenia, że nie ma podstaw do pomniejszenia dotacji za tych słuchaczy, którzy nie mieli statusu słuchacza w miesiącu, w którym dotacja była wypłacana w oparciu o Rozporządzenie MEN, a uzyskali frekwencję w lutym 2020 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 w związku z 34 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r, poz. 17) w zw. z §10 ust. 1 i 1a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym od 01 do 31 maja 2020 r.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż za słuchaczy na których należy się dotacja za miesiąc kwiecień 2020 r. należy uznać tylko tych, którzy w miesiącu lutym 2020 r. uzyskali wymaganą przepisami prawa frekwencję i w miesiącu kwietniu 2020 r. posiadali nadal status słuchacza w sytuacji, gdy dotacja za miesiąc kwiecień 2020 r. winna być wypłacona także za słuchaczy, którzy w lutym 2020 r. spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, a którzy według stanu na kwiecień 2020 r. nie byli już uczniami szkoły, gdyż posiadanie statusu słuchacza w miesiącu kwietniu 2020 r. nie było warunkiem wypłaty dotacji. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Jako do pierwszego należało odnieść się do wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. interpretacji Ministerstwa Edukacji Narodowej z 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia COVID-19. Powyższy wniosek skarżącej kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten jest adresowany do sądu pierwszej instancji. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o przeprowadzenie wnioskowanego dowodu. Niemniej jednak stanowisko (interpretacja) Ministerstwa Edukacji Narodowej z 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia COVID-19, może być potraktowana jako potwierdzenie własnego stanowiska skarżącej przestawionego w zarzutach skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła WSA w Gdańsku przepisów błędną wykładnię przepisów art. 26 ust. 2 w związku z 34 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r, poz. 17) w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia MEN. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że w myśl art. 26 ust. 2 u.f.z.o. – niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Z uwagi na czasowe zawieszenie zajęć szkolnych, spowodowane ogłoszeniem od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (p. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. z 2020 r. poz. 491), na potrzeby obliczania dotacji dla ww. typu szkół wprowadzono szczególne zasady ustalania liczby uczniów uczestniczących w zajęciach. I tak stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 – do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 u.f.z.o., w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, oraz art. 26 ust. 3 i art. 41 ust. 4 u.f.z.o. W myśl § 10 ust. 1a rozporządzenia COVID-19 – dotacja, o której mowa w ust. 1, przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 2 lub art. 41 ust. 2 u.f.z.o. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 – w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 u.f.z.o. (jest to przepis dotyczący korygowania różnicy między liczbą uczniów, na których przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych). Z powyższych regulacji wynika – jak prawidłowo wywodzi skarżąca kasacyjnie – że od 1 kwietnia 2020 r. nie dokonuje się korekty faktycznej liczby uczniów spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w stosunku do uczniów, na których została przekazana dotacja, z tego względu, że punktem odniesienia jest w każdym miesiącu luty 2020 r. Przy czym dotyczy on zarówno posiadania statusu ucznia jak i uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Innymi słowy jedynym kryterium, od którego uzależnione jest wypłacenie dotacji oświatowej od 1 kwietnia 2020 r., jest spełnienie wymogu frekwencyjnego uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych według stanu za luty 2020 r. Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie, że w lutym 2020 r. doszło do niejakiego "zamrożenia stanu liczby uczniów", na których przysługuje dotacja oświatowa. Znajduje to racjonalne uzasadnienie w stanie zagrożenia epidemii koronowirusem i ówczesnej świadomości społecznej, które mogły utrudniać, a wręcz uniemożliwiać weryfikację zarówno statusu uczniów jak i ich uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych. Powyższą interpretację potwierdza stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej zawarte w piśmie z 10 czerwca 2020 r., w którym wskazano, że zgodnie z § 10 rozporządzenia COVID-19 nie ma podstaw, aby żądać od szkoły niepublicznej pomniejszenia liczby uczniów, którzy spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50% zajęć obowiązkowych w lutym o tych uczniów, którzy według stanu w dniu 1 kwietnia 2020 r. nie byli uczniami tej szkoły. Ponadto stanowisko takie znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie (por. A. Piszko "Finansowanie zadań oświatowych w okresie zawieszenia zająć z powodu koronawirusa" pub. Lex). Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał błędnej interpretacji art. 26 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. oraz § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia COVID-19, przyjmując, że dotacja należy się tylko uczniom, którzy spełnili warunek uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w lutym 2020 r., ale musieli też mieć status ucznia w kwietniu 2020 r. Tym samym zarzut błędnej wykładni omawianych przepisów okazał się usprawiedliwiony i ma on znaczenie dla określenia prawidłowej kwoty wysokości dotacji oświatowej wypłaconej skarżącej za kwiecień 2020 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o bezskuteczności czynności Zarządu Powiatu w Kwidzynie dotyczącej wypłaty zaniżonej dotacji za kwiecień 2020 r. W tym zakresie Zarządu Powiatu w Kwidzynie powinien ustalić prawidłową wysokość dotacji za kwiecień 2020 r. zastosowaniem wskazanej wykładni ww. przepisów. O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).