II SAB/Rz 44/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - Przedmiotem skargi P.D. jest bezczynność Prokuratora Rejonowego w [....] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy P.D., działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – zwana dalej "ustawą"), wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej prokuratora Z.W. tj. czy ww. posiada broń palną. Skarżący zawnioskował o przesłanie informacji drogą elektroniczną na wskazany adres email. Prokurator Rejonowy w [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy i nie podlega udostępnieniu. W dniu [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu) P.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania oraz niezrealizowania wniosku. Wobec powyższych zarzutów skarżący zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. Skarżący podkreślił, że prokurator Z.W. jest funkcjonariuszem, a zatem organ miał obowiązek udzielić żądanych informacji. Odmowa udzielenia informacji musi być wydana w formie decyzji. Pomimo upływu terminu organ nie udzielił odpowiedzi na temat i nie dotrzymał ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi i przesłanie jest na podany adres email. Z tej przyczyny organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że dane, których domagał się skarżący nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Wyjaśnił, że nie wszystkie informacje które dotyczą prokuratora noszą znamiona informacji publicznej. Takimi są tylko takie, które traktują o sprawach publicznych, zgodnie z art. 1 ustawy. Podkreślił, że prokurator jest funkcjonariuszem publicznym, lecz nieuprawnionym do używania broni, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej. Prokurator, który ma wolę posiadania broni palnej jest zobowiązany – jak każdy obywatel – poddać się wymaganiom dla osób ubiegających się o pozwolenie na broń palną, zgodnie z ustawą z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Uprawnienie prokuratora do posiadania broni palnej nie wynika z faktu sprawowania przez niego urzędu prokuratorskiego. Informacja na temat posiadania broni przez prokuratora Z.W. nie jest informacją publiczną, lecz prywatną. Jej udostępnienie naraziłoby organ na zarzut naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych. Wyjaśniono dodatkowo, że prokurator nie jest zobowiązany do przedkładania swojemu przełożonemu informacji na temat posiadanej broni palnej, a wszelkie dane na ten temat pozostają w dyspozycji wystawcy dokumentu pozwolenia na broń, czyli właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Z tej przyczyny wnioskodawca zwrócił się do niewłaściwego organu. Konkludując organ stwierdził, że wnioskowane dane są informacją prywatną, nie zaś publiczną, nie podlegają zatem rygorom z art. 16 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna, została oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem swej skargi P.D. uczynił bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] dotyczącą dostępu do informacji publicznej. Jego zdaniem, zakres i rodzaj danych jakich miał mu udostępnić Organ wypełnia kryteria informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący zawarł pytanie czy prokurator Z.W. posiada broń palną. Prokurator Rejonowy w [....] niezwłocznie, bo pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. poinformował wnioskodawcę o tym, że objęta jego wnioskiem informacja dotycząca prokuratora nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa Się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata, co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust, 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Nie stanowi kwestii, iż Prokurator Rejonowy w [...] jest organem władzy publicznej w znaczeniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy żądane przez skarżącego dane wypełniają kryteria, o jakich mowa art. 1 w/w ustawy - Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Sąd po przeanalizowaniu argumentów obu stron procesu uznał jako zasadne stanowisko Organu. Należało przyznać rację Prokuratorowi, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 2418), prokurator będąc co prawda funkcjonariuszem publicznym, nie jest uprawniony ex lege do używania lub wykorzystywania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej. Według treści art. 2 ust. 1 w/w ustawy, uprawnieni do tego są : 1) funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego; 2) funkcjonariusze Agencji Wywiadu; 3) funkcjonariusze Służby Ochrony Państwa; 4) funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej; 5) funkcjonariusze Centralnego Biura Antykorupcyjnego; 6) (uchylony); 7) strażnicy Państwowej Straży Łowieckiej; 8) strażnicy Państwowej Straży Rybackiej; 9) funkcjonariusze Policji; 10) funkcjonariusze i żołnierze Służby Kontrwywiadu Wojskowego; 11) funkcjonariusze Służby Więziennej; 12) funkcjonariusze i żołnierze Służby Wywiadu Wojskowego; 13) strażnicy straży gminnych (miejskich); 14) funkcjonariusze Straży Granicznej; 15) strażnicy Straży Leśnej; 16) funkcjonariusze Straży Marszałkowskiej; 17) funkcjonariusze straży ochrony kolei; 18) funkcjonariusze Straży Parku; 19) żołnierze Żandarmerii Wojskowej lub wojskowych organów porządkowych; 20) pracownicy ochrony uprawnieni do użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2018 r. poz. 2142 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 1495); 21) inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Wyłącznie wskazani w art. 2 podanej ustawy funkcjonariusze publiczni zostali upoważnieni do używania w określonych prawem okolicznościach związanych z pełnieniem obowiązków służbowych broni palnej, co również oznacza że podmioty w tym przepisie niewymienione mocą decyzji ustawodawcy nie mogą wykonywać ciążących na nich obowiązków przy użyciu broni. Tylko w odniesieniu do osób podanych w art. 2 ust. 1 ustawy, informacja o posiadaniu przez nich broni palnej będzie mieć charakter publiczny, gdyż będzie świadczyć o wykonywaniu zapisów ustawy oraz sposobie wykonywania powierzonych im obowiązków. W przypadku pozostałych niewymienionych w nim funkcjonariuszy, pytanie o posiadanie broni nie będzie dotyczyć zarówno zasad jak i warunków sprawowania przez nich funkcji publicznych, co jednocześnie wykluczy możliwość stosowania art. 1 i nast. u.d.i.p. Prokurator nie będąc w związku z pełnionymi obowiązkami uprawnionym do posiadania broni i używania środków przymusu bezpośredniego, może oczywiście posiadać broń na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2020 r. poz. 955), czyli po uzyskaniu pozwolenia wydawanego przez wojewódzkiego komendanta Policji. Jednocześnie z przepisów w/w ustawy nie wynika obowiązek informowania pracodawców, przełożonych itp. o posiadaniu broni i związanego z tym pozwolenia. Zatem to czy określony z imienia i nazwiska prokurator jest w posiadaniu broni czy też nie, stanowi jedynie informację dotyczącą sfery prywatnej osoby fizycznej, nie będąc informacją o sprawach publicznych. W rezultacie, skarżony Prokurator Rejonowy w [...] nie jest organem bezczynnym w udostępnieniu żądanej przez stronę informacji, gdyż nie ma ona charakteru publicznej. Organ nie miał obowiązku wydawania w tej sytuacji decyzji administracyjnej o odmowie dostępu, gdyż do informacji nie publicznych nie można stosować przepisów u.d.i.p. w tym jej art. 16 ust. 1. Prokurator słusznie odwołuje się do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych z której wynika, że forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej. Zatem jeżeli zgłoszone żądanie dostępowe nie obejmuje informacji o jakiej mowa w art. 1 u.d.i.p., wystarczające jest udzielenie wnioskodawcy stosownych wyjaśnień w drodze zwykłego pisma. Działając w ten sposób w sprawie Prokurator Rejonowy nie jest bezczynny w realizowaniu ciążących na nim na mocy u.d.i.p. zadań publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, LEX). Z podanych przyczyn skarga wniesiona do WSA przez P.D. okazała się nieuzasadniona. Jednocześnie, Sąd działając z urzędu nie dostrzegł w działaniach Organu takich uchybień natury prawnej, które mogłyby zadecydować o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Dlatego należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.