III OSK 3598/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2836/19 w sprawie ze skargi A. G. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zdolności funkcjonariusza do służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2020 r. II SA/Wa 2836/19, oddalił skargę A. G. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z [...] września 2019 r. nr [...], w przedmiocie zdolności funkcjonariusza do służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez poprzestanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na kontroli decyzji organu wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze, podczas gdy prawidłowa kontrola legalności na podst. art. 134 § 1 p.p.s.a. w granicach sprawy prowadziłaby do dostrzeżenia przez Sąd I instancji oczywistych i istotnych uchybień jakie organ popełnił wydając zaskarżone orzeczenie, polegających na naruszeniu art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (u.k.l.) - poprzez wydanie przez Centralną Komisję Lekarską nowego orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ, gdyby Sąd I instancji dostrzegł, że organ odwoławczy wydał orzeczenie, w którym przypisał skarżącemu A. G. zaburzenia osobowości utrwalone znacznie upośledzające zdolności adaptacyjne (co musiało skutkować przypisaniem mu kat. C- "niezdolny do służby"), podczas gdy Rejonowa Komisja Lekarska orzekła, że skarżący cierpi na zaburzenia osobowości nieznacznie upośledzające zdolności przystosowawcze (co prawidłowo można było zakwalifikować do kat. B – "zdolny do służby z ograniczeniem") to nie doszłoby do bezpodstawnego oddalenia skargi; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 39 ust. 5 u.k.l. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonych orzeczeń i brak dostrzeżenia, że w postępowaniu przed Komisjami Lekarskimi naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 11 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co miało wyraz w braku sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia spornego orzeczenia, nie wskazaniu precyzyjnych i wyczerpujących motywów swojego stanowiska i przesłanek, które organ przyjął przy zakwalifikowaniu A. G. do katalogu osób cierpiących na zaburzenia wskazane w art. 72 pkt 2 rozporządzenia. Uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni wpłynęło na uznanie, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, podczas gdy Sąd I instancji winien był uchylić wadliwe orzeczenie; c) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 40 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli legalności orzeczenia organu administracji nie dostrzegł, że przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia w postępowaniu odwoławczym brał udział jeden z lekarzy, który był członkiem [...] Rejonowej Komisji, podczas gdy zgodnie z art. 40 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l. członek komisji lekarskiej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie z urzędu, w przypadku gdy wydał zaskarżone orzeczenie. Miało to o tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł powyższe naruszenie i uchylił wadliwe orzeczenie powstałaby realna możliwość obiektywnej weryfikacji legalności orzeczenia organu I instancji co z kolei mogło prowadzić do sformułowania przez organ odwoławczy innych, prawidłowych wniosków; d) art. 3 § 1 p.p.s.a. art. 20 u.k.l. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że fakt że w wydaniu orzeczenia o uznaniu skarżącego za niezdolnego do wykonywania pracy w Służbie Więziennej z powodu rozpoznania zaburzeń osobowości utrwalonych, znacznie upośledzających zdolności adaptacyjne, jak również innych zaburzeń przez Centralną Komisję Lekarską żaden z trzech jej członków nie posiadał specjalności z zakresu psychiatrii nie narusza prawa, podczas gdy należy zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem przyjąć, że członkami tej komisji mogą być lekarze wymienionych w nim specjalności, ale specjalności te powinny odpowiadać dziedzinie medycyny, której dotyczy orzeczenie - w tym przypadku psychiatrii. Trudno bowiem zgodzić się z tym, że lekarze innej specjalności, nie posiadający wiadomości specjalnych w tej dziedzinie, są w stanie określić, czy faktycznie A. G. cierpi na rozpoznanie u niego zaburzenia i czy zaburzenia te uniemożliwią mu pełnienie służby. Uchybienie powyższe należy uznać za istotne dla wyniku sprawy, gdyż w przypadku orzekania o zaburzeniach skarżącego przy udziale lekarza specjalisty z zakresu psychiatrii nie doszłoby zapewne do błędnej kwalifikacji zaburzeń skarżącego i w konsekwencji do uznania go za niezdolnym do służby; 2. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. [powinno być §] 72 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. poz. 1989), poprzez błędne uznanie, że zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego nie narusza prawa a u A. G. występują wskazane w treści naruszonego przepisu konkretne jednostki chorobowe w postaci zaburzeń osobowości utrwalonych znacznie upośledzających zdolności adaptacyjne skutkujące niezdolnością do pełnienia służby, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że skarżący przejawia znacząco dysharmonijną postawę oraz zachowania, wyrażające się w takich obszarach życia psychicznego, jak: afektywność, kontrola zachowań impulsywnych, style myślenia lub przeżywania, zaburzenia funkcjonowania z innymi osobami, gorsze funkcjonowanie społeczne oraz zawodowe oraz przemijające, niepsychotyczne zaburzenia psychiczne w postaci zaburzeń emocjonalnych (lęk, depresja, napięcie, gniew), zaburzeń zachowania (agresja, pobudzenie, ucieczka, izolacja) i postaci mieszanych, jak również nie można skarżącemu przypisać wymienionych w powyższych przepisach ciężkich zaburzeń struktury osobowości i zachowania, wyczerpujących kryteria rozpoznania: osobowości paranoicznej, osobowości schizoidalnej, osobowości dysocjalnej, osobowości chwiejnej emocjonalnie, osobowości histrionicznej, osobowości anankastycznej, osobowości lękowej, osobowości zależnej. Błędne zastosowanie powyższych przepisów doprowadziło do błędnego uznania skarżącego za niezdolnego do pełnienia służby. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z [...] września 2019 r. i orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z [...] maja 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kasztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi i orzekając w granicach sprawy nie zauważył, że organ odwoławczy naruszył art. 47 ust. 2 u.k.l., który stanowi, że "Centralna Komisja Lekarska nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych." Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony, gdyż obydwie komisje (rejonowa i centralna) uznały skarżącego za trwale niezdolnego do służby z kat. C. Co do klasyfikacji schorzeń skarżącego kasacyjnie na gruncie § 72 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (dalej: rozporządzenie), zauważyć należy, że zaburzenia osobowości nieznacznie upośledzające zdolności adaptacyjne (pkt 1 § 72, jak nazwano tę jednostkę redakcyjną w opisie do tego § rozporządzenia) mogą być również podstawą do przyznania kategorii C (według art. 6 ust. 1 pkt 3 u.k.l. oznaczającą niezdolność do służby), tak jak w przypadku zaburzeń osobowości znacznie upośledzających zdolności adaptacyjne (pkt 2). Ocena poprawności klasyfikacji na gruncie § 72 rozporządzenia poszczególnych rodzajów schorzeń stwierdzonych u skarżącego kasacyjnie nie należy natomiast do sądu administracyjnego, gdyż mamy tu do czynienia z wiedzą specjalistyczną, do czego kwalifikacje posiada właściwa komisja. Jest to odpowiedź również na zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Powyższą ocenę Centralnej Komisji można byłoby zakwestionować tylko z punktu widzenia procesowego, tj. braku szczegółowego uzasadnienia do wydanego orzeczenia o trwałej niezdolności do służby, czego wymaga art. 39 ust. 5 u.k.l. Taki zarzut pojawia się w skardze kasacyjnej, ale nie jest on zasadny. Był on już podnoszony w stosunku do orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej i został uznany przez Centralną Komisję Lekarską. Natomiast orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej posiada już rozbudowane uzasadnienie zajętego stanowiska. Na przełomie stron 5 i 6 orzeczenia podano, że osobowość skarżącego kasacyjnie uległa zasadniczej zmianie i dalej opisano, na czym zmiana ta polegała i jak należy ją zakwalifikować. Absolutnie bezpodstawny i niekonkretny jest także zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l., gdyż żaden z członków Rejonowej Komisji Lekarskiej orzekający [...] maja 2019 r. w sprawie A. G. (a byli nimi: lek. med. S. K. i lek. med. G. K.) nie brał udziału w orzeczeniu wydanym przez Centralną Komisję Lekarską z [...] września 2019 r. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje zresztą, o którego członka Rejonowej Komisji Lekarskiej chodzi. Rację ma też Sąd I instancji, że art. 20 u.k.l. określający, kto może być członkiem komisji lekarskiej ("Członkiem komisji lekarskiej jest lekarz posiadający specjalizację, w szczególności w zakresie następujących dziedzin medycyny: chorób wewnętrznych, chirurgii, kardiologii, neurologii, psychiatrii, medycyny pracy, ortopedii, laryngologii lub neurochirurgii.") nie wymaga, aby w składzie komisji lekarskiej (o czym traktuje zupełnie inny przepis) zasiadał lekarz ze specjalizacją odpowiadająca schorzeniu osoby poddanej ocenie komisji. W tego typu przypadkach komisja może zlecić dodatkowe badania, w tym specjalistyczne i psychologiczne (zob. art. 32 ust. 3 i art. 33 ust. 1 u.k.l.). Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.