II SAB/Wa 70/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia Związek [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ pozostawał w bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku stowarzyszenia Związek [...] z dnia [...] września 2019 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego stowarzyszenia Związek [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżące stowarzyszenie, zwane dalej "Wnioskodawcą", reprezentowane przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciło bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia - przez Prezesa Rady Ministrów - informacji publicznej, zawartego w piśmie z [...] września 2019 r. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, - stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Uzasadniając skargę wskazano: - pomimo upływu - określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji" - terminu, organ nie udzielił Wnioskodawcy informacji; nie wskazano mu też powodów opóźnienia oraz terminu w jakim nastąpi udostępnienie informacji (art. 13 ust. 2 ustawy o informacji); skoro organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku - nie udostępniono wnioskowanej informacji, jak również nie wydano decyzji odmownej w danym zakresie - już na tym etapie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o informacji i bezczynności w tym zakresie, - Wnioskodawca podjął kolejną próbę uzyskania wnioskowanych informacji; pismem z [...] listopada 2019 r. przypomniał o wniosku; podtrzymał jednocześnie treść żądania w zakresie udostępnienia informacji, - w odpowiedzi Wnioskodawca otrzymał wiadomość e-mail z [...] listopada 2019 r. z wyjaśnieniem, że organ nie prowadzi zestawień, dotyczących podziału środków Funduszu Dróg Samorządowych, zwanego dalej "Funduszem" - wnioskowanych danych; wobec tego wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej; konieczne jest więc wykazanie przez Wnioskodawcę interesu publicznego w tejże uzyskaniu, - odnosząc się do tego wywodu Wnioskodawca - w piśmie z [...] listopada 2019 r. – zakwestionował kwalifikację żądanej informacji jako przetworzonej; bowiem czynności techniczno-administracyjne - związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej - nie stanowią wytworzenia nowej informacji; tym samym nie można w tym zakresie mówić o informacji publicznej przetworzonej; z ostrożności procesowej w piśmie tym jednoznacznie wykazano też interes publiczny w pozyskaniu wnioskowanych danych, - do dnia złożenia skargi (datowana [...] stycznia 2020 r.) organ nie ustosunkował się do pisma z [...] listopada 2019 r., - merytoryczną podstawą niniejszej sprawy stał się art. 26 ustawy z 23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2161 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o Funduszu"; przepis ten - w ust. 1 - przyznaje Prezesowi Rady Ministrów dwie kompetencje; po pierwsze prawo do zatwierdzenia ostatecznych list zadań powiatowych oraz zadań gminnych przeznaczonych do dofinansowania, przekazanych przez ministra właściwego do spraw transportu; po drugie - co istotniejsze na gruncie sprawy - jednostronną kompetencję do zmian w przedłożonych listach lub do wskazywania do dofinansowania dodatkowych zadań powiatowych lub gminnych, mając na względzie poprawę dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej kraju lub zgodność z programami realizowanymi przez Radę Ministrów; prerogatywa do dysponowania dużymi środkami publicznymi powinna podlegać szczególnej kontroli społecznej oraz możliwości skonfrontowania przez wnioskodawców, czy przy ostatecznym podziale środków faktycznie są stosowane kryteria ustawowe, - od przesłania wniosku do skierowania sprawy do Sądu upłynęły ponad 3 miesiące; organ nie wypełnił ciążącego na nim ustawowego obowiązku załatwienia sprawy, w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o informacji; nie skorzystał też z drogi wskazanej w ust. 2 danego przepisu; taka zwłoka jest niedopuszczalna; od organu administracyjnego takiej rangi - dysponującego obszernym zapleczem organizacyjnym oraz zasobami kadrowymi - wymaga się wręcz wzorowego przestrzegania nałożonych w drodze ustawowej obowiązków i szczególnej staranności, - podejście do załatwienia sprawy przez organ wzbudza wątpliwości; pierwszą odpowiedź przesłano po blisko dwóch miesiącach - dopiero po interwencji Wnioskodawcy; natomiast na ostatnie ze skierowanych do organu pism, Wnioskodawca nie otrzymał odpowiedzi do dnia złożenia skargi; wniosek pozostaje w dalszym ciągu niezałatwiony i nie wyznaczono do tego terminu; dla Wnioskodawcy uzyskanie żądanej informacji publicznej jest niebywale istotne; pozwoli na sformułowanie wniosków de lege ferenda; gdy czas oczekiwania na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie jest tak długi, nie da się tego pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa; zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę - w sposób oczywisty podważa zaufanie do organów administracji publicznej; bezczynność organu w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę powyżej opisane okoliczności, kwalifikuje się więc jako rażące naruszenie prawa, - żądana suma pieniężna - w wysokości 2.000 zł. - ma nieść za sobą walor motywacyjno-wychowawczy; wskazuje na to symboliczna wnioskowana kwota; z kolei bez sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązku udostępnienia wnioskowanych informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania i orzeczenie, ze bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono: - skarga na bezczynność wpłynęła do organu [...] stycznia 2019 r.; mailem z [...] lutego 2020 r. organ udzielił wnioskowanych informacji, które posiada, - udzielenie odpowiedzi czyni rozpoznanie skargi bezprzedmiotowym; przedmiot postępowania sądowego - jakim jest bezczynność organu - przestał istnieć; celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony; organ udzielił natomiast - mailem z [...] lutego 2020 r. - wnioskowanej informacji, którą posiada; rozpatrzył przez to wniosek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, - bezczynność organu została usunięta przez sam organ w dniu sporządzenia i przesłania opisanego wyżej maila; uniemożliwia to Sądowi zobowiązanie organu do podjęcia czynności udostępnienia informacji, która - co prawda z przekroczeniem ustawowego terminu - ale została dokonana; w orzecznictwie przyjęto, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz - biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy - rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności; gdy postępowanie przed sądem po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe z uwagi na podjęte przez organ czynności, wówczas Sąd winien orzec o umorzeniu postępowania, - za kwalifikacją naruszenia jako rażące muszą przemawiać jego dodatkowe cechy - wobec stanu określanego jako naruszenie zwykłe; dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy; przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne; nie mogą zachodzić zarazem okoliczności ekskulpujące bezczynność, - w danej sprawie organ nie prowadził zestawień, dotyczących podziału środków Funduszu; udostępnienie wnioskowanych informacji wymagało zatem podjęcia dodatkowych czynności, mających charakter ponadstandardowych działań i dodatkowego zaangażowania pracowników; implikowało to rozważenie, czy żądana informacja nie jest przetworzoną, - organ nie pozostawał od momentu złożenia wniosku w bezczynności; informował Wnioskodawcę o działaniach, które musi podjąć i o potrzebie wykazania przezeń szczególnie istotnego interesu publicznego, niezbędnego do przekazania informacji; od otrzymania przez organ pisma Wnioskodawcy, gdzie wykazano szczególnie istotny interes publiczny ([...] listopada 2019 r.) do dnia udzielenia odpowiedzi przez organ minęło 8 tygodni; konieczność analizy stanowiska Wnioskodawcy oraz czas niezbędny do przeprowadzania prac przy przygotowaniu informacji, a także jej niestandardowy charakter, nie uprawnia do stwierdzenia, że przekroczenie terminu przez organ miało charakter rażący. Dodatkowym pismem Wnioskodawca podtrzymał skargę (datowane [...] marca 2010 r.). Wywodzono, że organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności po wpływie wniosku z września 2017 roku. Z kolei udzielona odpowiedź nie stanowi w pełni realizacji żądania - zestawienie nie ma formy niezbędnej dla realizacji celu, w jakim informacja miała być sporządzona. Podtrzymano również stanowisko, że żądana informacja nie mogła być kwalifikowana jako przetworzona. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku poza sporem jest stan faktyczny w jego istotnych dla danej sprawy elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych danych i stanowią one informację publiczną. Bezsporne są terminy kierowania żądań i udzielanych odpowiedzi – zreferowane wcześniej, za stanowiskami stron. W skardze celnie też przywołano ramy prawne w kwestii, gdzie sformułowano żądanie informacji (ustawa o Funduszu). W realiach rozpoznawanej sprawy - czemu zresztą organ nie przeczy - uchybiono niewątpliwie wymaganiu określonemu art. 13 ust. 1 ustawy o informacji. Organ nie zrealizował obowiązku poinformowania wnioskodawcy, że nie udzieli informacji w terminie 14 dni. Zareagował dopiero wobec kolejnego wezwania - w listopadzie 2019 roku. W danym zakresie pozostawał więc niewątpliwie w bezczynności. Uchybiono także terminowi zakreślonemu art. 13 ust. 2 ustawy o informacji. W realiach niniejszej sprawy przedmiotem żądania było przedstawienie konkretnych zestawień, obejmujących informacje o beneficjentach, nazwach finansowanych projektów, jak i zmianach w rozdysponowaniu Funduszu przez Prezesa Rady Ministrów - wskazanie gdzie dofinansowanie zwiększono bądź zmniejszono (z określeniem kwot), wobec listy przedłożonej przez właściwego ministra, którą przedkłada on po naniesieniu poprawek (tak art. 25 ust. 4 ustawy o Funduszu). Chodziło więc o określony - uporządkowany wedle wskazanych kryteriów - zestaw danych. Z kolei organ oświadczył, że nie miał stworzonego do własnych potrzeb tego rodzaju zestawienia danych. Sąd nie ma podstaw by poddawać w wątpliwości to twierdzenie. Konieczne było więc - dla potrzeb realizacji wniosku - wyszukanie danych i sporządzenie ich zestawienia. Taki charakter miała tabela, przesłana Wnioskodawcy mailem z lutego 2020 roku. W ocenie Sądu tego rodzaju informacja ma charakter przetworzonej. Wykracza bowiem poza zakres samego wyszukanie danych i ich udostępnienia w formie posiadanej, np. przez sporządzenie kopii z dokumentu czy wydruku z bazy danych. Sporządzenie danego zestawienia - obejmującego 377 pozycji - mogło wymagać konkretnego nakładu pracy, oddelegowanego do tego pracownika. Nie sposób w danym zakresie podważyć twierdzeń organu, jako niewiarygodnych. Zamyka to możliwość kwalifikacji żądanej informacji jako tzw. prostej. Terminy zakreślone art. 13 ustawy o informacji mają charakter uniwersalny - nie ustalono odrębnych reguł, dotyczących żądania informacji wymagających dla udostępnienia ich przetworzenia. Organ dysponował więc maksymalnie dwumiesięcznym terminem na udostępnienie informacji. Niewątpliwie go przekroczył. Było to następstwem braku reakcji na pierwotny wniosek - z września 2019 roku. Trafnie wprawdzie odnotował organ, że - po wykazaniu w listopadzie 2019 roku szczególnego ich znaczenia dla interesu publicznego - informacje udostępniono przed upływem 60 dni. Termin jednak rozpoczął bieg od dnia wpływu wniosku do organu - we wrześniu 2019 roku. W takiej sytuacji także maksymalny, dwumiesięczny termin udostępnienia informacji został przekroczony. Czyni to skargę zasadną, także w tym zakresie. W takiej sytuacji istotne znaczenie ma, czy - przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd - organ w istocie zrealizował obowiązek udostępnienia informacji. Wyklucza to zobowiązanie go do dokonania tej czynności. W ocenie Sądu, żądaniom Wnioskodawcy uczyniono zadość, przesyłając pismo z lutego 2020 roku. Wbrew wywodom Wnioskodawcy, zawartych w dodatkowym piśmie, przesłane zestawienie całkowicie realizuje żądanie, sformułowane we wniosku z września 2019 roku. Organ wywodzi, że zgromadzono tam wszelkie dane, dotyczące zmian wprowadzonych przez Prezesa Rady Ministrów do projektu listy, przedłożonej przez właściwego ministra. Są one zestawione i odnoszą się do kryteriów opisanych wnioskiem. Brak jest podstaw dla podważenia tego twierdzenia. Tabela zawiera kolumny z nazwą beneficjenta, nazwą dofinansowanego projektu, kwotę wnioskowaną na liście właściwego ministra oraz ostatecznie przyznaną. Tabela ma 377 wiersze. W poprzedzającym ją zestawieniu wskazano zbiorczo, w ilu przypadkach przyznano większą lub mniejszą kwotę dofinansowania, w ilu nie przyznano tego dofinansowania lub zdecydowano o nim dopiero na etapie procedowania przed Prezesem Rady Ministrów. Wskazana tam Ilość zmian także daje sumę 377. Zrealizowano więc żądania wniosku w pkt 1. Nie sposób uznać aby informacja nie była pełna w kontekście ogólnie sformułowanego żądania aby zawierała dane jak najbardziej szczegółowe (uwaga po 4. tiret w pkt 1 wniosku). Opracowanie zestawień tematycznych z wykorzystaniem danych przekazanych przez organ dla określonych potrzeb wnioskodawców nie mieści się w pojęciu udostępniania informacji publicznej. Pozostaje to w ich gestii. Z pisma organu wynika jednoznacznie, że nie dysponuje on wszelkimi danymi, dotyczącymi całej procedury naboru - np. na etapie zgłoszenia projektów do wojewodów a później przedkładania zbiorczych zestawień przez tychże do właściwego ministra. Organ udzielił więc informacji w danym zakresie wyjaśniając, że nie ma szerszych danych. Wskazano także, że nie dysponuje informacjami czy wnioski - przekładane wcześniej właściwemu ministrowi - spełniają wymagania formalne (pytania z pkt 2 wniosku). Wynika stąd, że kwestie te nie były ponownie przedmiotem analizy na etapie procedowania przed Prezesem Rady Ministrów. Także to stanowi informację. Sekwencja pytania "jakie wnioski" nie była na tyle precyzyjna, aby nie można było uznać za odpowiedź na nie wskazania projektów, których one dotyczyły. Tak to zinterpretował organ, gdyż dane w tym zakresie zawiera tabela. Jeżeli zamiarem Wnioskodawcy było uzyskanie informacji bardziej szczegółowych, winien był on precyzyjniej sformułować pytania w danym zakresie. Istnieje przy tym możliwość złożenia kolejnego wniosku. O ile na potrzeby Wnioskodawcy konieczne są informacje wykraczające poza dotąd udostępnione, którymi dysponuje jednocześnie organ, do którego o nie wznoszono, konieczne jest sprecyzowanie ich zakresu w odrębnym wniosku. Rolą organu będzie zaś ocena, czy ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - przemawia on za przetworzeniem konkretnych informacji w formie pożądanej przez Wnioskodawcę. Oczywiście o ile informacji w takiej formie nie sporządzono z urzędu dla potrzeb wykonywania statutowych zadań przez organ bądź nie przygotowano jej na wniosek innego podmiotu, który wykazał szczególnie istotny interes publiczny w jej sporządzeniu. Ocena istnienia tego interesu dotyczy bowiem każdorazowo zakresu prac, związanych z potrzebą przetworzenia do formy umożliwiającej udostępnienie konkretnych, żądanych informacji. W rozpoznawanej sprawie organ przedłożył informacje w żądanym przez Wnioskodawcę zakresie w terminie nieprzekraczającym 60 dni - licząc od spełnienia warunku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Żądając wykazania tegoż interesu organ zareagował na wezwanie Wnioskodawcy z listopada 2019 roku - wobec dotychczasowych bezczynności. Z kolei całkowite przekroczenie terminu udostępnienia informacji miało miejsce lecz nie było nadzwyczaj długie. Wyklucza to kwalifikacje stwierdzonego stanu bezczynności jako mającego charakter rażącego naruszenia prawa, choć - jak trafnie odnotowano w skardze - generalnie nie zasługuje na aprobatę sytuacja, gdy organ tak wysokiego szczebla uchybia ustawowym obowiązkom, np. w zakresie udostępniania informacji publicznej. Nie sposób wprawdzie wykluczyć, że w istocie - jak sugeruje Wnioskodawca - informację przygotowano i udostępniono dopiero wobec wniesienia skargi do Sądu. Jednak samo tego rodzaju przypuszczenie nie może stanowić przesłanki dla oceny, że uchybienie terminowi przez organ stanowi rażące naruszenie prawa. Zwłaszcza zważywszy na znaczny zakres przedłożonego ostatecznie zestawienia. Skoro nie doszło do rażącego naruszenia prawa nie było przesłanek zasądzenia na rzecz Wnioskodawcy żądanej sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia, która stanowić miałaby równocześnie dla organu symboliczną sankcję. Skargę więc w danym zakresie oddalono. W przedmiocie wniosku udzielono informacji. Sąd odstąpił więc od zobowiązania organu do podjęcia czynności w danym zakresie. Wskazano wyłącznie, że pozostawał on w bezczynności. Brak natomiast przesłanek dla wnioskowanego przez organ umorzenia postępowania. Wobec realizacji wniosku, przedmiotem oceny Sądu mogły być nadal działania bądź zaniechania organu - do dnia wniesienia skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 4 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł, wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. ----------------------- 10