I SA/Rz 453/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Asesor WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Centrum "A." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Starosty Powiatowego w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za maj 2020 roku 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Starosty Powiatowego na rzecz strony skarżącej Centrum "A." Sp. z o.o. z siedzibą kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "A" sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: Skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność organu - Zarządu Powiatu w J., polegającą na wypłacie jej dotacji oświatowej w zaniżonej wysokości, przysługującej za maj 2020r. na słuchaczy "A" sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz "B" w J., w łącznej kwocie 20.138,29 zł. Zdaniem Skarżącej, na skutek niewypłacenia jej pełnej kwoty dotacji w maju 2020 r. doszło do naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.- dalej: u.f.z.o.), w związku z § 10 ust. 1 i 1a oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493 ze zm. - dalej: Rozporządzenie MEN), gdyż spełniła wymagane przepisami prawa przesłanki do otrzymania dotacji w tej kwocie, a tym samym brak było podstaw do zaniżenia kwoty jej wypłaty. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej w maju 2020 r. oraz uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz Skarżącej dotacji we właściwej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała na treść § 10 ust. 1 Rozporządzenia MEN, który stanowi, że do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i art. 41 ust 2 u.f.z.o., w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz art. 26 ust. 3 i art. 41 ust 4 u.f.z.o. Następnie wskazała na treść § 10 ust. 1a, zgodnie z którym dotacja, o której mowa w ust. 1, przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 2 lub art. 41 ust. 2 u.f.z.o. oraz § 10 ust. 2, że w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 u.f.z.o. W ocenie Skarżącej organ niesłusznie wypłacił szkołom dotację w zaniżonej kwocie, bez o wskazania z jakich powodów do takiego zaniżenia doszło, co pozbawiło stronę możliwości złożenia jakichkolwiek wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, gdyż - jego zdaniem - czynność techniczna polegająca na wypłacie kwoty dotacji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o oddalenie skargi z powodu bezzasadności zarzutu przekazania dotacji w zaniżonej kwocie. W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2020r. strona skarżąca wskazała, że dokonana 1 kwietnia 2020 r. zmiana Rozporządzenia MEN powoduje, że w zakresie rozliczeń począwszy od 1 kwietnia 2020 r. dochodzi niejako do zamrożenia stanu z miesiąca lutego 2020 r. i przeniesienie go na kolejne miesiące. Podkreśliła, że wymóg posiadania statusu ucznia, jak i spełnienia frekwencji, dotyczy lutego 2020r., tym samym dotacja należna jest na wszystkich uczniów, którzy byli nimi w miesiącu lutym i spełnili wymóg frekwencji. Inne rozumowanie doprowadziłoby do przyjęcia, iż dotacja nie jest należna na uczniów, którzy rozpoczęli naukę w takim terminie, iż niemożliwym było spełnienie w lutym 2020r. wymogu frekwencji, nawet jeśli w miesiącu marcu uczestniczyli w zajęciach. W załączniku przedłożono wyliczenia Skarżącej dotyczące dotacji należnej w maju 2020 r. Z kolei Starosta Powiatowy w J. w piśmie z dnia [...] września 2020 r. wyjaśnił, że w styczniu została dokonana wypłata dotacji na zgłoszoną przez "A" Sp. z o.o. w Ł. liczbę słuchaczy - łącznie: 656, w tym dla: - "A"w J. - 343 - "B" w J. - 176 - "C" w J. - 119 - "D" w J. - 18 Organ wskazał, że w lutym 2020 r. "A" Sp. z o.o. w Ł. zweryfikowało powyższe dane wskazując na liczbę słuchaczy z 50% frekwencją (tylko dla nich przysługiwała dotacja ) co spowodowało, że dotacja na luty 2020 r. została pomniejszona z uwagi na różnicę pomiędzy dotacją przekazaną, a przysługującą. Starosta podkreślił, że wypłaty dotacji za maj dokonano zgodnie z zasadą obecnie obowiązującą. Organ wskazał, że w niektórych szkołach "A" sp. z o.o. w Ł.wystąpiła sytuacja, iż dotacja pobrana przez nich w styczniu przewyższała należną dotację w miesiącach marzec - czerwiec 2020 r. Ponadto organ poinformował, że w związku z otrzymaną metryczką subwencji oświatowej kwota dotacji na jednego słuchacza została zaktualizowana, dokonano wyrównania od stycznia do maja 2020 r., a od czerwca 2020 r. wypłacana jest według zaktualizowanych stawek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska, odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wypłata dotacji oświatowej, która zdaniem Skarżącej, nastąpiła w zaniżonej wysokości. Podstawę prawną wypłaty dotacji stanowiła zaś ustawa o finansowaniu oświaty, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.). W ocenie Sądu, czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w at.47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określonych organów dotujących i rodzajów dotacji, a nie do rodzajów czynności. Z treści art.47 u.f.z.o. nie wynika zatem żadne ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Wbrew twierdzeniom organu nie można uznać, że wypłata dotacji jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania środków finansowych, bowiem stanowi ona finalny rezultat ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji. Z powyższych względów Sąd w niniejszym składzie nie podziela prezentowanego w judykaturze poglądu, że wypłata dotacji stanowi wyłącznie czynność techniczną, przekazania fizycznego środków finansowych, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako czynność z zakresu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego nie sposób również pominąć tego, że regulacja art.47 u.f.z.o. miała jednoznacznie rozstrzygnąć spór co do właściwej drogi – cywilnej czy administracyjnej w sprawach dotyczących dotacji, a treść omawianego przepisu świadczy o tym, że ustawodawca uznał za właściwą w tym przedmiocie drogę sądowoadministracyjną. W związku z powyższym brak podstaw do kwestionowania tego, że czynności polegające na ustaleniu wysokości i przekazaniu dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poddane kognicji sądów administracyjnych. W tym zakresie Sąd odstępuje od przeciwnego poglądu wyrażonego m.in. w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 454/19, a zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi uznaje za bezpodstawny. Dokonując oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności należy stwierdzić, że organ nie uzasadnił w sposób jasny i konkretny powodów pomniejszenia kwoty dotacji przyznanej "A" w J. oraz "B" w J. W odniesieniu do wyliczeń strony skarżącej organ poprzestał na wskazaniu jaką kwotę dotacji wypłacił Skarżącej w styczniu i że była ona wyższa od należnej. Nie wiadomo jednak, jaka była kwota nadpłaty i w jaki sposób organ wyliczył kwotę dotacji za maj 2020r., bo tego nie przedstawiono. Wg obowiązujących przepisów niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (art.26 ust.2 u.f.z.o.) Z przepisu tego wynika zatem, że co do zasady dotacja przysługuje na każdą osobę, która posiada status ucznia danej szkoły niepublicznej, a ponadto spełniła wymóg frekwencji w danym miesiącu (uczestnictwo w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych). W związku z wejściem w życie § 10 ust.1 Rozporządzenia MEN, do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, wyłączone zostało stosowanie m.in. powołanego wyżej art.26 ust.2 u.f.z.o., ale wyłącznie w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Nie został wyłączony wymóg posiadania statusu ucznia danej szkoły. Zgodnie natomiast z § 1a ust.2 Rozporządzenia z 20 marca 2020r., dotacja, o której mowa w ust. 1, przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 2 lub art. 41 ust. 2 u.f.z.o Ponadto w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, wyłączone zostało również stosowanie przepisu art. 34 ust. 3 u.f.z.o., który dotyczył korygowania dotacji w sytuacji, gdy faktyczna liczba uczniów okazała się inna niż będąca podstawą przekazanej dotacji. Zatem przyznanie dotacji oświatowej w maju 2020r. uzależnione zostało od liczby osób posiadających w maju status ucznia danej szkoły, natomiast wymóg frekwencyjny odnosi się do stanu z lutego 2020r, czyli dotacja przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Przedstawione przez organ w niniejszej sprawie informacje nie pozwoliły na weryfikację prawidłowości przyznania i wypłacenia dotacji skarżącej Spółce, ze względu na zbytnią ogólnikowość i brak jakiegokolwiek wskazania sposobu obliczenia dotacji. Organ nie odniósł się też do wyliczeń przedstawionych przez stronę skarżącą, stwierdzając jedynie, że dokonał obliczenia dotacji w sposób prawidłowy. Mając więc na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Wprawdzie zastrzeżenia Skarżącej dotyczyły jedynie niewypłaconej części dotacji, jednak Sąd stwierdził bezskuteczność całej czynności, gdyż art. 146 § 1 P.p.s.a. nie przewiduje stwierdzenia bezskuteczności czynności w części, a poza tym, z uwagi na nieprzedstawienie pełnego sposobu wyliczenia dotacji przez organ, Sąd nie miał możliwości zweryfikowania i orzeczenia o uprawnieniu Skarżącej w tym zakresie. Dokonując ponownie wyliczenia przedmiotowej dotacji organ winien przede wszystkim ustosunkować się w sposób jasny i pełny do żądania Skarżącej w tym zakresie, przedstawić sposób wyliczenia dotacji, z uwzględnieniem wszystkich jej elementów kalkulacyjnych, a także wyjaśnić swoje stanowisko odnośnie dotacji na każdego z uczniów. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) Sąd zasądził na rzecz Skarżącej kwotę 680 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.