III OSK 2345/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 280/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] października 2018 r. nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] maja 2018 r. Komendant [...] Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), zwolnił skarżącego ze służby z [...] czerwca 2018 r. Rozkazowi temu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz o zwolnieniu został przesłany skarżącemu i doręczony [...] czerwca 2018 r. do rąk jego syna. Skarżący w odwołaniu z [...] czerwca 2018 r., zarzucił m. in. nieprawidłowe doręczanie mu korespondencji, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia, jak również samego rozkazu personalnego o zwolnieniu, które zostały odebrane przez jego 16-letniego syna. Zdaniem skarżącego okoliczność ta sprawia, że został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa administracyjnego i winno skutkować uchyleniem rozkazu ewentualnie stwierdzeniem jego nieważności. Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego z [...] czerwca 2018 r., wskazując w uzasadnieniu, iż rozkaz personalny, od którego skarżący wniósł odwołanie nie został mu skutecznie doręczony, bowiem został odebrany przez jego niepełnoletniego syna. Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2018 r. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji poinformował skarżącego, iż w związku z postanowieniem Komendanta Głównego Policji stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, przesyła mu potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię rozkazu personalnego z [...] maja 2018 r. o zwolnieniu ze służby w Policji. Jednocześnie wskazał, iż oryginał rozkazu personalnego został mu przesłany na wskazany adres zamieszkania i zgodnie z oświadczeniem wyrażonym w odwołaniu z [...] czerwca 2018 r., znajduje się on w posiadaniu skarżącego. Korespondencja obejmująca przedmiotowe pismo oraz odpis rozkazu personalnego – została doręczona skarżącemu [...] sierpnia 2018 r. Pismem z [....] września 2018 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z [...] maja 2018 r. o zwolnieniu go ze służby w Policji. W uzasadnieniu podał, iż okoliczność wadliwego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak również rozkazu personalnego, przemawia za uznaniem rażącego naruszenia prawa formalnego. Odnosząc się do ponownego przesłania mu odpisu rozkazu o zwolnieniu stwierdził, że przesłanie w ślad za oryginałem jedynie kopii decyzji, nie wywołuje żadnych skutków w obrocie prawnym. Decyzją z [...] października 2018 r., nr [....] Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z [...] maja 2018 r. Podał, że rozkaz o zwolnieniu skarżącego ze służby nie jest obarczony żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2019 r., utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu organ zaaprobował stanowisko Komendanta Głównego Policji, że w sprawie nie zaszła żadna z wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Ministra ponowne przesłanie i doręczenie skarżącemu potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii rozkazu personalnego nie tylko nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, ale nie naruszało prawa w ogóle. Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Pismem procesowym z [...] lipca 2019 r. skarżący zwrócił uwagę, iż w rozkazie personalnym została określona data jego zwolnienia – tj. [...] czerwca 2018 r., zaś zgodnie ze stanowiskiem organu, rozkaz ten został mu skutecznie doręczony dopiero [...] sierpnia 2018 r., co oznacza, że został zwolniony ze służby przed dniem wejścia rozkazu do obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż kwestię doręczenia kopii rozkazu personalnego należy traktować jedynie jako uchybienie procesowe, które może być rozważane w połączeniu z wpływem tego naruszenia na wynik sprawy, a nie jako okoliczność skutkująca nieważnością aktu administracyjnego bądź jego niewejściem do obrotu prawnego. Sąd wyjaśnił, iż przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). Inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Dlatego też Sąd przyjął, że wskazane przez skarżącego wady postępowania nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, a mogły co najwyżej być podstawą wniosku o wznowienie postępowania. Niemniej jednak Sąd uznał, że skarga była zasadna. Podzielił bowiem stanowisko skarżącego, iż organ nie rozważył przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do daty jego zwolnienia ze służby w Policji z [...] czerwca 2018 r., w sytuacji, gdy doręczenie rozkazu personalnego nastąpiło [...] sierpnia 2018 r. Sąd zauważył, iż ustawodawca nie przewidział w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, że zwolnienie policjanta następuje z dniem popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, zatem ze skutkiem wstecznym z mocy samego prawa. W odniesieniu do tej podstawy prawnej nie przewidziano również zwolnienia z upływem określonego okresu. Mając zatem na uwadze, iż w ustawie o Policji, jak również w aktach wykonawczych do niej, brak jest szczególnego przepisu, który dawałby podstawę do określenia daty zwolnienia policjanta przed dniem wejścia rozkazu o zwolnieniu do obrotu prawnego, Sąd odwołał się do ogólnych regulacji związania organu wydanym przez siebie rozstrzygnięciem. Dokonując analizy art. 110 k.p.a. Sąd uznał, że niewątpliwie decyzja wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub ogłoszenia. Zwrócił uwagę, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy przyjęły, iż rozkaz personalny z [...] maja 2018 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby został mu doręczony [...] sierpnia 2018 r., a zatem dopiero w tym dniu wszedł on do obrotu prawnego i zgodnie z art. 110 k.p.a., od [...] sierpnia 2018 r. Komendant był nim związany. Uszło jednak uwadze organu, że w rozkazie tym wskazana została data zwolnienia skarżącego ze służby – [...] czerwca 2018 r. – co spowodowało, że skutek materialnoprawny tego rozkazu w postaci zwolnienia ze służby z określonym dniem nastąpiłby przed jego doręczeniem, a więc z datą wsteczną. Sąd uznał, że pomijając to jaki wpływ na prawidłowość rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby miało pozostawienie w jego treści wstecznej daty tego zwolnienia, organy nie dokonały pełnej oceny zasadności wniosku zarówno w świetle wskazanej przez skarżącego przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak również w świetle pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., które organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności winien zbadać z urzędu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj.: 1. art. 110 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w zw. z § 22 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 644 ze zm.), przez przyjęcie, że organy zaniechały rozważenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy, a uchybienie to miało istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja nieogłoszona i niedoręczona stronie mogła być dowolnie zmieniona przez organ administracji. Skoro bowiem decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego dopiero od momentu jej ogłoszenia lub doręczenia stronie, to do tego momentu byt prawny takiej decyzji ma charakter warunkowy i może być ona nawet zastąpiona przez decyzję sporządzoną później, gdy w rzeczywistości powyższe przepisy należy rozumieć tak, że nie można utożsamiać powinności organu z jego obowiązkiem. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie obliguje do zamiany niedoręczonej decyzji administracyjnej na inną, tylko z tego powodu, że od daty jej wydania zaistniały takie okoliczności faktyczne, które skutkują tym, że staje się ona wadliwa jeszcze przed jej skutecznym doręczeniem. Działanie organu polegające na wprowadzeniu do obrotu prawnego decyzji, która stała się wadliwa po jej wydaniu, nie może być zatem rozważane w kontekście rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem taki przepis nie istnieje i nie został on również wskazany przez sąd w wydanym orzeczeniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionego w niej zarzutu. W pismach procesowych z [...] i [...] września 2020 r. odpowiednio organ, jak i skarżący, w odpowiedzi na zawiadomienia sądowe o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w związku z przepisami o przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada/nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa materialnego ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1554/09). Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję utrzymaną nią w mocy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a., czyli wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uznając, że organ nie dokonał pełnej oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego zwalniającego skarżącego ze służby w Policji. Nie rozważył bowiem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z [...] czerwca 2018 r., w sytuacji gdy doręczenie rozkazu personalnego o zwolnieniu nastąpiło dopiero [...] sierpnia 2018 r. Skarga kasacyjna nie odnosi się do tej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Formułuje jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuca błędną wykładnię określonych w zarzucie przepisów, nie wskazując jednak na czym błędna interpretacja poszczególnych przepisów przez Sąd pierwszej instancji miałby polegać. Niewłaściwe ich zastosowanie miałoby zaś dotyczyć przyjęcia przez Sąd, że powinnością organu było dokonanie zmiany w rozkazie personalnym o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji daty zwolnienia, w sytuacji gdy rozkaz ten nie został doręczony skutecznie stronie przed datą zwolnienia. Zauważyć zatem należy, że Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził z obowiązujących przepisów takiego obowiązku organu, a jedynie wskazał na taką możliwość, podkreślając - w ślad za poglądami doktryny - że do momentu ogłoszenia lub doręczenia decyzji stronie jej byt jest warunkowy i może być ona zastąpiona przez decyzję wydaną później. Stanowiska Sądu nie należy jednak odczytywać jako uznania przez Sąd, że organ tak winien postąpić w rozpoznawanej sprawie. Pamiętać należy, że sprawa rozpoznawana przez Sąd dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji, w której zakres badania legalności rozstrzygnięcia jest inny niż w postępowaniu zwykłym. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do kwestii związanych z wydaniem, ogłoszeniem i doręczeniem decyzji, czynił to w odniesieniu do okoliczności zaistniałych w sprawie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy istotnym elementem jej stanu faktycznego było doręczenie rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby, co z kolei pozostawało w związku z wykonalnością rozkazu personalnego o zwolnieniu, już po dacie określonej w rozkazie jako data zwolnienia. Element ten został pominięty w toku badania przez organ przesłanek nieważności tego rozkazu i to zarówno w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w świetle pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podjął próbę wykazania, że działanie organu polegające na wprowadzeniu do obrotu prawnego decyzji, która stała się wadliwa już po jej wydaniu, nie może być rozważane w kontekście rażącego naruszenia prawa. Właśnie brak takich rozważań zarzucił organowi Sąd pierwszej instancji, a zawarcie ich w skardze kasacyjnej nie mogło wywołać oczekiwanego skutku prawnego. Skarga kasacyjna jest pismem procesowym, które nie podlega takiej ocenie jak kontrolowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym akt, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony na tym etapie postępowania do oceny prawidłowości stanowiska organu. Co więcej Sąd pierwszej instancji zarzucił brak odniesienia się przez organ do pozostałych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. w kontekście daty doręczenia decyzji, w tym zaś zakresie organ nie zajął żadnego stanowiska. Uwzględniając powyższe nie można uznać, aby przy tak sformułowanych zarzutach skargi kasacyjnej w skardze tej doszło do skutecznego zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przepisów postępowania polegającego na rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem całego stanu faktycznego. Mając te wszystkie względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o możliwości wyznaczenia posiedzenia niejawnego i wyrażeniu przez wszystkie strony zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.