VII SA/Wa 311/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Przedmiotem skargi S. K. ("skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] grudnia 2020 r., wydana w sprawie dotyczącej legalizacji budynku gołębnika w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W związku z pismem M. P. z 29 sierpnia 2019 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") podjął czynności w stosunku do budowy gołębnika zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], a należącej do skarżącego; dokładnie - w dniu 23 września 2019 r. przeprowadził czynności kontrolne ww. budowy budynku, podczas których ustalono, że skarżący na terenie działki będącej jego własnością pobudował w 2018 r. budynek użytkowany jako gołębnik o wymiarach 1,82 m x 2,09 m, kryty dachem ze spadkiem w kierunku granicy o wys. 2,33 m i 2,89 m. Budynek usytuowany jest około 53 cm od granicy działki sąsiedniej należącej do Państwa P., a woliera z siatki wysunięta jest do granicy tej działki. Gołębnik o konstrukcji drewnianej, obity częściowo papą, został zamontowany bezpośrednio na gruncie. W gołębniku hodowanych jest około 60 sztuk gołębi. W protokole z ww. czynności kontrolnych wskazano nadto, że skarżący nie posiada dokumentów na budowę – montaż ww. gołębnika. Ustalenia poczynione przez PINB skutkowały wszczęciem postępowania przez ten organ w sprawie nielegalnej budowy gołębnika zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...], o czym zawiadomiono strony pismem z 10 października 2019 r. Dalej, PINB postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gołębnika usytuowanego na ww. nieruchomości. [...]WINB postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2020 r. uchylił to postanowienie. Następnie PINB postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2020 r. (raz jeszcze) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych (użytkowanie) budynku inwentarskiego – gołębnika, usytuowanego na ww. nieruchomości, oraz nałożył obowiązek przedstawienia do 30 września 2020 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem nr [...] z [...] września 2020 r. [...]WINB uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. [...]WINB w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że sprawa prowadzona jest we właściwym trybie uregulowanym w art. 48 ustawy Prawo budowlane, ale przed uruchomieniem procedury naprawczej w myśl art. 48 ust. 2 tej ustawy należy sprawdzić, czy obiekt objęty postępowaniem spełnia odpowiednie wymogi. Zaakcentował w tej kwestii m.in. jego zgodność z przepisami regulującymi usytuowanie obiektu budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w dniu [...] października 2020 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, "Prawo budowlane"), nakazał skarżącemu rozbiórkę wybudowanego w warunkach samowoli budowlanego budynku inwentarskiego (gołębnika), zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że objęta postępowaniem inwestycja powstała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a wobec jej usytuowania w sposób sprzeczny z § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), nie jest możliwa jej legalizacja, dlatego należało orzec o jej rozbiórce. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego [...]WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] grudnia 2020 r., którą utrzymał w mocy decyzji PINB z [...] października 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Podał, że organ ten dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Wskazał, że już w postanowieniach wydanych w toku postępowania przesądził, że sprawa dotyczy budynku inwentarskiego, a nie gospodarczego. Przywołał w tej kwestii § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zawierającego definicję budynku gospodarczego oraz dodał, że budynek gospodarczy z istoty nie służy do utrzymywania jakichkolwiek zwierząt. Hodowla zwierząt, niezależnie od celu jakiemu służy, nie może być prowadzona w budynku gospodarczym, przeznaczonym z istoty jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), lecz winna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego jako odpowiednim zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt. [...]WINB wskazał również, że obiekt wykonany przez skarżącego, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest bowiem objęty zwolnieniem uregulowanym w art. 29-31 tej ustawy. Poza wyjątkami przewidzianymi w ww. przepisach, uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest obligatoryjnym elementem procesu budowlanego. [...]WINB przytoczył przy tym przepis art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania). Zaznaczył, że w przepisie tym ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Zwrócił jednocześnie uwagę na to, że sporny budynek inwentarski – gołębnik znajduje się w odległości ok. 53 cm od granicy działki. Tym samym jego usytuowanie narusza przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepisy te nie przewidują możliwości sytuowania gołębnika w odległości 0,53 m od granicy działki. Stąd też nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowego budynku. W związku z tym, jak stwierdził, PINB był zwolniony z nakładania na inwestora obowiązku sporządzenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nadto - obowiązany był orzec o rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Skargę na ww. decyzję [...]WINB z [...] grudnia 2020 r. wniósł skarżący. W uzasadnieniu wskazał, że odwołuje się od krzywdzącej dla niego decyzji, nakazującej rozbiórkę posadowionego na podłożu piaszczystym, w ramach samowoli budowlanej, budynku inwentarskiego (gołębnika z desek), który znajduje się na jego działce. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...]WINB nr [...] z [...] grudnia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] października 2020 r. znak [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku gołębnika usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Sądu, orzeczenie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie wykazały tego rodzaju nieprawidłowości, które uzasadniałyby co najmniej jego uchylenie. Rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim stwierdza, że w sprawie poczyniono prawidłowe ustalenia, a to - w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, stosując się w ten sposób do zasady uregulowanej w art. 80 k.p.a. I tak, prawidłowo przyjęto, że sprawa dotyczy budynku inwentarskiego, na realizację którego w dacie jego budowy wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Rację ma przy tym [...]WINB twierdząc, że tego rodzaju obiekt nie może być kwalifikowany jako budynek gospodarczy. Definicję legalną budynku gospodarczego zawiera § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a zgodnie z tym przepisem przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Jak wynika z powyższej definicji budynek gospodarczy służy do przechowywania rzeczy. W tym zaś przypadku mamy do czynienia z gołębnikiem, który - zgodnie też z orzecznictwem sądów administracyjnych - należy kwalifikować jako budynek inwentarski, przeznaczony dla różnego rodzaju zwierząt, w tym drobiu hodowlanego. W dacie wybudowania spornego budynku inwentarskiego, realizacja tego rodzaju zabudowy nie była wymieniona w art. 29-31 Prawa budowlanego; wymagała wobec tego uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Budowa pomimo braku takiego pozwolenia stanowi zaś o samowoli budowlanej, a ta uzasadnia uruchomienie przez nadzór budowlany postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. W sprawie nie ma sporu ani co do daty realizacji gołębnika, ani co do braku na jego realizację stosownego zezwolenia (v. protokół z kontroli obiektu budowlanego z 23 września 2019 r.). W konsekwencji uruchomienie postępowania w trybie uregulowanym w art. 48 Prawa budowlanego w ww. okolicznościach Sąd uznał za zgodne z prawem. Wobec daty wszczęcia postępowania, prawidłowo w sprawie uwzględniono art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 471; v. art. 25 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu ze wskazanej daty organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przy czym, wobec treści art. 48 ust. 2 wskazanej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć w pierwszej kolejności, przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, czy jest możliwa jego legalizacja w świetle obowiązujących przepisów. Ta zaś jest możliwa jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 art. 48, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem; wówczas to organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, w którym dodatkowo nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji (v. art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Zatem, nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego może być orzeczony dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Tego rodzaju orzeczenie nie jest więc zależne od uznania organu nadzoru budowlanego. Postępowanie legalizacyjne jest wieloetapowe, a jego początek to wstępna ocena organu w zakresie zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innymi. Tylko stwierdzenie na tym etapie, że obiekt można doprowadzić do stanu zgodnego z obowiązującym w dacie orzekania w tym postępowaniu stanem prawnym umożliwia kontynuowanie postępowania w kierunku legalizacji obiektu budowlanego lub jego części; w innym razie – okoliczności sprawy obligują właściwy organ do wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki. Ta ostatnia sytuacja, jak zasadnie w sprawie stwierdzono, miała miejsce w tym przypadku. Jak bowiem ustalono, i nie jest to sporne, gołębnik zlokalizowany jest w odległości 53 cm od granicy działki. Wskazane umiejscowienie budynku inwentarskiego narusza zaś przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż nie przewidują one takiego usytuowania tego rodzaju obiektu. Co do zasady, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (ust. 1). Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (ust. 2). Poza tym dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3). Także pozostałe przepisy § 12 ww. rozporządzenia nie dają podstaw do zaaprobowania zlokalizowania gołębnika w odległości 53 cm od granicy działki. Powyższe słusznie uznano za decydujące o wyniku niniejszej sprawy, albowiem (na co należy raz jeszcze zwrócić uwagę) warunkiem koniecznym legalizacji samowoli budowlanej w omawianym trybie jest zgodność budowy z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Dostosowanie odległości przedmiotowego obiektu do wymaganej przez § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych byłoby w istocie równoznaczne z jego rozbiórką i wykonaniem nowego obiektu. Tym samym, tj. wobec braku możliwości doprowadzenia gołębnika do stanu zgodnego z prawem, konieczne okazało się zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Podsumowując, prawidłowo zdaniem Sądu przyjęto w sprawie, że dotyczy ona obiektu, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę; wykonanie tego obiektu bez wymaganego pozwolenia skutkować musiało uruchomieniem postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego; wobec zaś niezgodności przedmiotowego budynku inwentarskiego z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należało odstąpić od jego legalizacji i nakazać rozbiórkę. Nakazem tym, na co także trzeba zwrócić uwagę, należało obciążyć inwestora (zarazem właściciela zabudowanej w ten sposób działki), a to po myśli art. 52 Prawa budowlanego, co też nastąpiło. W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.