II SA/Sz 1001/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej: "p.b.") i art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 i art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., zwanej dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia R. S. (zwanego dalej: "stroną" lub "skarżącym"), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "organem II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (zwanego dalej: "organem I instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku, polegającego na nakazie rozbiórki wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w m. P. zabudowy handlowo-gastronomicznej, w skład której wchodzą [...] przyczepy kempingowe, [...] przyczepa typu "domek holenderski", [...] budynek o konstrukcji drewnianej, [...] dwukondygnacyjny budynek o konstrukcji drewnianej, [...] pawilon gastronomiczny o konstrukcji drewnianej wraz z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej, ustawiona wzdłuż ul. [...] na długości zabudowy ca [...] m zabudowa z lokalami gastronomicznymi i handlowymi. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że skarżący nie wykonał nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., obowiązku rozbiórki wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] zabudowy handlowo - gastronomicznej. Stąd postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektów, określonego w tytule wykonawczym. Skarżący, zastępowany przez adwokata, złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji podnosząc, że część budynków została już rozebrana. Dodał, że nałożono grzywnę w najwyższej dopuszczalnej wysokości. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r., wskazując, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2016 r., nakazująca rozbiórkę zabudowy gastronomiczno – handlowej, została utrzymana w mocy decyzją ZWINB w S. z dnia [...] lipca 2016 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję ZWINB. Zauważył również, że do skarżącego skierowano upomnienie z dnia [...] maja 2020 r., zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (doręczono adresatowi w dniu [...] czerwca 2020 r.) Z przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] lipca 2020 r. oględzin na działce nr [...] wynika, że nie wykonano rozbiórki obiektów objętych nakazem rozbiórki - nałożony obowiązek nie został wykonany w całości. Rozebrano dotąd jedynie budynek zaplecza o konstrukcji drewnianej o wymiarach ca [...] x [...] m oraz niewielką część zabudowy ustawionej wzdłuż ulicy [...]. Wykonano dokumentację fotograficzną, którą dołączono do akt sprawy. Z poczynionych ustaleń wynika jednoznacznie, że zobowiązani nie wykonali w całości nałożonego obowiązku. Biorąc pod uwagę, że obowiązek nakazu rozbiórki nie został wykonany pomimo upływu czterech lat, organ II instancji uznał nałożenie grzywny za uzasadnione. Uznał również, że ustalając wysokość grzywny organ I instancji nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji. Zastosowano środek przymusu, najmniej uciążliwy dla zobowiązanego i jest to niezbędne do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Skarżący może uwolnić się od zapłacenia grzywny wykonując ciążący na nim obowiązek. Odnosząc się do argumentacji zażalenia, organ II instancji wyjaśnił, że w art. 125 i art. 126 u.p.e.a., chodzi o powiadomienie po całkowitej rozbiórce wszystkich wymienionych w decyzji obiektów budowlanych. Powiadomienie to jest niezbędne po to, aby organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny, sporządził z nich protokół oraz wykonał dokumentację fotograficzną potwierdzającą wykonanie nałożonego obowiązku. O wykonaniu rozbiórki któregokolwiek z ww. obiektów, skarżący nie powiadomił nigdy organu powiatowego. To, że rozebrano budynek zaplecza o konstrukcji drewnianej oraz niewielką część zabudowy ustawionej wzdłuż ulicy [...], nie oznacza, że określony w decyzji obowiązek rozbiórki został wykonany. R. S., zastępowany przez adwokata, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie organu II instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzających je decyzji. Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 9 i art. 10 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, albowiem organ nie zawiadomił o zamiarze zakończenia postępowania, 2. art. 10 k.p.a., polegające na nieumożliwieniu stronie przez organ II instancji, zapoznania się z materiałem dowodowym, 3. art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadamianie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, 4. art. 86 k.p.a., przez zaniechanie przesłuchania skarżącego celem szczegółowego wyjaśnienia, czy istotnie część nieruchomości została rozebrana przez skarżącego, 5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym wystąpienie do organu I instancji celem weryfikacji liczny budynków znajdujących się na spornej nieruchomości. 6. art. 7, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w: a). uznaniu że stroną postępowania nie musi być małżonka M. G., choć z uwagi na fakt wspólności majątkowej małżeńskiej z mocy prawa jest ona współwłaścicielem nieruchomości i powinna być stroną postępowania. Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu wydanie z naruszeniem art. 121 ust. 1 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, że organ niewłaściwie prowadził postępowania, gdyż małżonka M. G. nie jest stroną postępowania. Organ dokonał błędnych ustaleń co do charakteru obiektów, część z nich, tj. przyczepy kempingowe nie są trwale związane z gruntem i nie są obiektami zgodnie z przepisami p.b. Organ nie zauważył, że część obiektów zostało już zdemontowanych. Organ w żaden sposób nie ocenił sytuacji finansowej stron i nie wyjaśnił w jaki sposób wyliczył tak wysokie kary. Wskazał, że skarżących nie stać, z uwagi na sytuację finansową, na ponoszenie znacznych kosztów realizacji obowiązków wynikających z zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności działań organu administracji publicznej, nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki zabudowy handlowo -gastronomicznej na działce skarżącego nr [...] w P. , składającej się z [...] przyczep kempingowych, [...] przyczepy typu "dom holenderskiego", [...] budynku zaplecza o konstrukcji drewnianej o wym. [...] m x [...] m, dwukondygnacyjnego budynku o konstrukcji drewnianej, pawilonu gastronomicznego o konstrukcji drewnianej z zadaszeniem o tego samego rodzaju konstrukcji, ustawionej wzdłuż ul. [...] w P. o dł. ca [...] m zabudowy z lokalami gastronomicznymi i handlowymi. Stosownie do art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., zwanej dalej: "u.p.e.a."), organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wydanego na podstawie postanowienia wyznacza art. 119 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Wysokość grzywny określają przepisy ustawy. Stosownie do art. 121 § 2 u.p.e.a z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe, w szczególności, gdy inny środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Poza kontrolą organu, pozostają natomiast kwestie związane z postępowaniem jurysdykcyjnym, którego efektem jest – jak w badanej sprawie, decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Nie mogły zatem zostać uwzględnione w tym postępowaniu wywody skarżącego kwestionujące zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki zabudowy, wynikającego z ostatecznej decyzji oraz prawidłowości określenia stron tego postępowania. Zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki w niniejszej sprawie była przedmiotem postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzją, poddaną kontroli przez sąd administracyjny w wyroku oddalającym skargę o sygn. akt II SA/Sz 1085/16. Skarżący mógł wówczas podnosić zastrzeżenia co do ustalonej przez organ samowoli budowalnej, która winna podlegać rozbiórce. Aktualnie, zarówno organ egzekucyjny, jak i skład orzekający w niniejszej sprawie, muszą w pełni respektować ocenę prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. W okolicznościach sprawy niesporne jest, że skarżący jest zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, wynikającego z ostatecznej decyzji PINB w G. z dnia [...] stycznia 2016 r. Z ustaleń organu wynika, że nakaz rozbiórki nie został wykonany w całości pomimo kierowanego do zobowiązanego upomnienia. W takiej sytuacji, organ miał uzasadnione powody do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem szeregu przepisów prawa procesowego oraz naruszenie art. 121 ust. 1 u.p.e.a, poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i nie zawiadomienie strony o zamiarze zakończenia postępowania, a nadto wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który doprowadził do przymuszenia do wykonania obowiązku, w sytuacji, gdy część obiektów została już zdemontowanych. Skarżący uważa, że organ nie ocenił też sytuacji finansowej stron i nie wyjaśnił w jaki sposób wyliczył karę. W ocenie Sądu, skarżący podnoszonymi zarzutami nie podważył skutecznie prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia. Z akt sprawy wynika, że organ II instancji wydał zaskarżone postanowienie w oparciu o materiał dowodowy i ustalenia, które były znane stronie już choćby z treści samego postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżący nie wskazał na dowody lub okoliczności, których powołania w postępowaniu egzekucyjnym został pozbawiony, jak też nie wskazał jakich konkretnie czynności procesowych nie mógł dokonać przed wydaniem postanowienia, które to mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 9 i art. 10 k.p.a. okazał się zatem chybiony. Nie jest zasadna argumentacja skarżącego, że organ naruszył art. 86 k.p.a., bowiem nie przesłuchał skarżącego w celu wyjaśnienia, czy istotnie "część nieruchomości została rozebrana". Należy podkreślić, że podstawę ustaleń faktycznych w sprawie stanowi dokumentacja obrazująca stan nieruchomości z oględzin w dniu [...] lipca 2020 r. Ustaleń wynikających z tych dowodów skarżący skutecznie nie zakwestionował. Wynika z nich, że dokonano rozbiórki jedynie jednego budynku o konstrukcji drewnianej o wym. [...] m x [...] m oraz niewielką część zabudowy ustawionej wzdłuż ulicy [...] (w P. ). Ustalenie ww. znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący nie dokonał rozbiórki pozostałych obiektów zabudowy handlowo-gastronomicznej. Tymczasem wskazany przepis mógł mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, wykonanie rozbiórki tylko w części, w porównaniu z całością zabudowy objętej nakazem, nie stanowi o wykonaniu rozbiórki zgodnie z zakresem tego obowiązku, określonym w ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że wynikająca z art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona kara powinna być na tyle wysoka, aby nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, spośród kilku takich, które są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jak wskazuje się w orzecznictwie przedmiotu, w przypadku orzeczenia rozbiórki, grzywna w celu przymuszenia powinna być stosowana przed wykonaniem zastępczym, jako środek mniej uciążliwy dla osoby zobowiązanej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 393/14, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący może się zwolnić z konieczności uiszczenia grzywny, wykonując nałożony obowiązek, co w konsekwencji ze względu na koszty, będzie rozwiązaniem korzystniejszym dla strony. Nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Stanowisko takie, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyraził NSA w wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2196/13 (opubl. internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że środek, którego celem jest przymuszenie skarżącego do wykonania nakazu rozbiórki został zastosowany przez organ zgodnie z prawem. Środek ten został nałożony z zachowaniem zasady proporcjonalności i jest adekwatny. Kara grzywny została ustalona w sposób prawidłowy, według zasad zakreślonych w art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a. W konsekwencji zarzut uchybienia przepisom procedury administracyjnej w zakresie wymierzenia wysokości wymierzonej grzywny, bez uwzględnienia przy tym sytuacji finansowej skarżącego należało uznać za bezzasadny. Kwestia naruszenia przez organ art. 35 § 2 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., wykracza poza granice badanej sprawy. Podsumowując Sąd uznał, że powołane przez skarżącego zarzuty nie potwierdzają zasadności wniesionej skargi. Sąd w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.), nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać potrzebę uwzględnienia skargi. Z tych względów Sąd, skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.