II SA/Lu 374/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Koła Łowieckiego Nr [...] "S. " w C. na decyzję Lekarz Weterynarii z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]([...]) w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie odstrzału sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. z dnia [...] r., nr [...]. II. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. na rzecz Koła Łowieckiego Nr [...] "S. " w C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r. Lekarz Weterynarii, po rozpatrzeniu odwołania Koła Łowieckiego Nr [...] "S." w C. (dalej także jako: skarżący lub K.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. z [...] w przedmiocie wymierzenia K. kary pieniężnej za niewykonanie odstrzału sanitarnego dzików na obszarze obwodu łowieckiego nr [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Na podstawie rozporządzenie Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa lubelskiego (Dz. Urz. Województwa L. z 2020 r., poz. 972) zarządcom i dzierżawcom obwodów łowieckich lub ich części położonych na terenie województwa lubelskiego nakazano w terminie od 15 lutego 2020 r. do 31 maja 2020 r. przeprowadzenie odstrzału sanitarnego dzików, z czego 8 dzików w obwodzie łowieckim nr [...] przypadło do odstrzału skarżącemu K.. Rozporządzenie Nr [...] było kilkukrotnie zmieniane rozporządzeniami Wojewody. Finalnie, na mocy rozporządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa lubelskiego (Dz. Urz. Województwa L. z 2020 r., poz. 3795) ustalono, że w ramach odstrzału sanitarnego na terenie obwodu łowieckiego nr [...] należało odstrzelić 12 sztuk dzików do dnia 12 lipca 2020 r. Ze złożonej przez skarżące K. dokumentacji, wynikało, iż dokonano odstrzału sanitarnego w ilości 7 sztuk dzików w obwodzie łowieckim nr [...]. K. łowieckie nie zrealizowało nałożonego obowiązku w zakresie odstrzału 12 sztuk dzików na terenie ww. obwodu. Decyzją z [...] r. organ I instancji wymierzył K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewykonanie odstrzału sanitarnego dzików na obszarze obwodu łowieckiego nr [...], którego jest dzierżawcą lub zarządcą. W odwołaniu od decyzji K. zarzuciło naruszenie przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020r. poz. 142; dalej jako: u.o.z.z.), wywodząc, że kara pieniężna może być nałożona wyłącznie w razie nieprowadzenia w ogóle odstrzału sanitarnego, a nie za niewykonanie odstrzału w nakazanej przez właściwy organ ilości zwierząt. K. zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania poprzez wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że realizacja odstrzału sanitarnego zwierząt wynika z art. 46 ust. 3 pkt 8, 8b, 8c ustawy z dnia 11 marca 2004 r. u.o.z.z. W myśl art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z. wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje odstrzał sanitarny zwierząt na określonym obszarze, w tym nakazuje dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich odstrzał sanitarny zwierząt wolno żyjących (dzikich). Zgodnie ze wskazanym wyżej rozporządzeniem Nr [...] Wojewody L. skarżące K. zostało zobligowane do przeprowadzenia odstrzału sanitarnego dzików. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że K. nie wykonało obowiązku w zakresie odstrzału sanitarnego dzików. Zamiast nakazanego odstrzału 12 sztuk dzików na terenie obwodu nr [...] odstrzelono 7 sztuk. Karze pieniężnej na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. podlega ten, kto będąc dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze. Organ nie ma możliwości ustalenia kary w wysokości innej aniżeli w przedziale przewidzianym w powołanym przepisie. Kara pieniężna w sprawie w wysokości [...] zł została ustalona w dolnej granicy jej wymiaru, to jest w wysokości 0,25 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, przy czym wymierzając wysokość kary pieniężnej organ I instancji kierował się dyrektywami wymiary kary wskazanymi w art. 189d k.p.a. Przy ustalaniu wysokości kary wzięto pod uwagę, że jest to pierwsze naruszenie przepisów przez stronę. Uwzględniono również ogromny stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia zwierząt poprzez niewykonanie odstrzału sanitarnego dzików, którego celem jest zmniejszenie populacji dzika w środowisku. Zbyt duża liczba dzików na danym terenie, u których stwierdzono ASF ma wpływ na występowanie tej choroby w gospodarstwach rolnych utrzymujących świnie, co powodować mogłoby ogromne straty zarówno dla budżetu Państwa, jak i dla innych posiadaczy świń, związane ze zwalczaniem ASF. Z powyższych względów, zagrożenie chorobą nie było hipotetyczne lecz realne, a naruszenie obowiązków nie można uznać za znikome. Wprowadzony nakaz odstrzału sanitarnego dzików, ma na celu zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego kraju i jest bezwzględnym obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Jednocześnie z uwagi na charakter nałożonych na koło łowieckie obowiązków organ nie znalazł przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 189f k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego, pełnomocnik Koła zarzucił: (1) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazującego na działania skarżącego zmierzające do wykonania obowiązku sanitarnego odstrzału dzików oraz na brak możliwości jego wykonania w całości z powodu braku w obwodzie łowieckim odpowiedniej ilości dzików, (2) naruszenie art. 80 k.p.a., przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie prowadził sanitarnego odstrzału dzików, kiedy podejmował z należytą starannością odpowiednie działania, aby odstrzał ten wykonać. (3) błędną wykładnię art. 85aa ust. 1 pkt. 18 u.o.z.z., polegającą na błędnym przyjęciu, że karze pieniężnej podlega ten kto nie wykonał sanitarnego odstrzału dzikich zwierząt w ilości określonej rozporządzeniem Wojewody, kiedy przepis ten obejmuje sankcję administracyjną tego kto nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt dziko żyjących (dzikich) na danym obszarze. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Koła wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Należy na wstępie odnotować, że w analogicznych sprawach kar pieniężnych za niewykonanie sanitarnego odstrzału zwierząt, w tym nakładanych na skarżące K., orzekał już tutejszy Sąd (por. m.in. wyroki z 22 czerwca 2021 r. w sprawach II SA/Lu [...] i II SA/Lu [...]). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażone w tych orzeczeniach poglądy co do wykładni przepisów stanowiących podstawę wymierzenia kary. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., zgodnie z którym wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8 i art. 46 ust. 3 pkt 8, będąc dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,25 do 1,3 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Językowa wykładnia art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. wskazuje jednoznacznie, że karze pieniężnej, podlega ten, kto nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze. Jest to okoliczność istotna, ze względu na fakt, że chodzi o przepis o charakterze represyjnym. Tego rodzaju przepisy muszą być wykładane ściśle, ze zdecydowanym naciskiem na wykładnię językową, literalną. W przypadku regulacji dotyczących kar pieniężnych nie jest dopuszczalna żadna wykładnia rozszerzająca. Należy zwrócić uwagę, że w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. ustawodawca posłużył się czasownikiem w formie niedokonanej: karze podlega ten kto nie prowadzi odstrzału sanitarnego. W przepisie tym nie odwołano się do wyniku, czy też rezultatu odstrzału. W szczególności nie ma w nim mowy o niewykonaniu założonych przez prawodawcę delegowanego poziomów odstrzału sanitarnego, co faktycznie przyjął organ wymierzając karę pieniężną za "niewykonanie" odstrzału w obwodzie łowieckim. Kierując się dyrektywami wykładni językowej i koniecznością ścisłego interpretowania przepisu o charakterze represyjnym, należy stwierdzić, że karze pieniężnej z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.o.z. podlega tylko taki podmiot, będący dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, który w ogóle nie podjął działań w postaci prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich). W konsekwencji użytego przez prawodawcę pojęcia "nieprowadzenia" odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich), o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. nie można w sposób mechaniczny utożsamiać jedynie z faktem nie wykonania przez koło łowieckie limitu odstrzału zwierząt dzikich ustalonego w rozporządzeniu wojewody z art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z. Czym innym bowiem jest nieprowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, a czym innym niewykonanie założonych w rozporządzeniu limitów odstrzału zwierząt. Sankcji z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. podlega podmiot, który nie prowadzi odstrzału sanitarnego. Kara ta nie jest wymierzana za niewykonanie zaplanowanego limitu odstrzału. W ocenie Sądu, wnioski wynikające z wykładni językowej, wspierają również konkluzje płynące z zastosowania reguł wykładni celowościowej. Oczywiste jest, że choć limity zwierząt do odstrzału ustalane są w akcie mającym charakter prawa miejscowego, to także i one opierają się jedynie na pewnych szacunkach i przypuszczeniach co do liczby zwierzyny dzikiej utrzymującej się na danym obszarze. Wynika to z istoty i charakteru zwierząt dziko, a więc wolno żyjących, których bytowanie nie ogranicza się wyłącznie do granic danego obwodu łowieckiego. Nawet więc jeśli trafnie ustalono w rozporządzeniu liczbę zwierząt do odstrzału to i tak nie ma żadnej gwarancji tego, że zwierzęta te będą nadal przebywać na terenie danego obwodu łowieckiego także i w okresie późniejszym, tj. w czasie wykonywania zaplanowanego odstrzału. Możliwa jest więc sytuacja, w której mimo podjęcia przez koło łowieckie wszelkich możliwych działań łowieckich, nie będzie możliwe wykonanie założonego limitu odstrzału zwierząt z uwagi na brak na danym terenie wystarczającej liczby zwierząt. W takiej sytuacji, wzgląd na racjonalność ustawodawcy, uzasadnia przyjęcie, że jego celem było nałożenie sankcji pieniężnej jedynie na zachowania cechujące się szczególnym lekceważeniem prawa, tj. nie prowadzenie w ogóle nakazanego odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, a nie karanie za zachowania nie w pełni zależne i nie zawsze możliwe do wykonania przez adresata obowiązku, w postaci wykonania założonego limitu odstrzału zwierząt. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., nieprawidłowo utożsamiając fakt niezrealizowania przez koło łowieckie limitu odstrzału określonego w rozporządzeniu z "nieprowadzeniem" odstrzału sanitarnego, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie rozpatrzył także i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem karze pieniężnej z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.o.z. podlega tylko ten dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, który w ogóle nie podjął działań w postaci prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) to tym samym istniała konieczność rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego i dokonania oceny czy działania łowieckie podejmowane przez skarżącego miały charakter prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt, czy też nie. W celu dokonania takich ustaleń organ powinien ocenić, czy wskazywane przez skarżące K. działania łowieckie ze względu na swój rodzaj, charakter i częstotliwość można było kwalifikować jako prowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. W tym kontekście uwzględnić należało także liczbę zwierząt faktycznie odstrzelonych przez koło łowieckie, przy czym okoliczność ta nie ma wcale charakteru rozstrzygającego. Możliwa do zaistnienia jest bowiem sytuacja, gdy kołu łowieckiemu, pomimo podjęcia wszelkich możliwych i wymaganych działań łowieckich, nie uda się dokonać odstrzału nawet jednej sztuki zwierzyny. Jeżeli stan taki będzie wynikać z przyczyn niezależnych od koła łowieckiego, np. z braku zwierzyny na danym terenie, to i taka sytuacja będzie mogła być kwalifikowana jako prowadzenie odstrzału z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dokonał tego rodzaju ustaleń i ocen. Tych samych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na którym w pierwszym rzędzie spoczywał obowiązek przeprowadzenia prawidłowego i wnikliwego postępowania dowodowego oraz należytego i dokładnego wyjaśnienia oraz rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy. Stwierdzone naruszenia należało zakwalifikować jako naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i obarczonej takimi samymi błędami decyzji organu I instancji. Naruszenia przepisów dotyczyły kwestii związanych bezpośrednio z wymierzeniem kary pieniężnej, a zatem były to naruszenia, które kwalifikować należało jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe argumenty są zasadnicze dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, dlatego jedynie na marginesie wypada odnotować, że błędów nie ustrzegł się również prawodawca miejscowy wydając akty normatywne ustalające limity zwierząt w ramach odstrzału sanitarnego. W dacie wydania decyzji przez organy obydwu instancji nie obowiązywało już rozporządzenie Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] r. Zostało ono uchylone z dniem [...] na mocy § 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa lubelskiego (Dz. Urz. Województwa L. z 2020 r., poz. 4259). Przepisy rozporządzenie Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] r., w których określono limit i terminy odstrzału dzików, miały charakter przepisów epizodycznych w tym znaczeniu, że zawierały one regulacje obowiązujące przez ściśle określony czas. Z przepisów tych wynikał więc wprost ich okres obowiązywania. Brak precyzji prawodawcy miejscowego prowadzi do trudności z ustaleniem skutków uchylenia rozporządzenia Nr [...] Wojewody. Jeżeli rozporządzenie Nr [...] nie obowiązywało już w dacie wydania zaskarżonych decyzji, powstaje otwarte pytanie o moc obowiązującą limitów określonych w tym akcie. Trudności interpretacyjne potęguje fakt, że z kolei nowe rozporządzenie określiło dłuższy termin końcowy do przeprowadzenia nakazanego odstrzału dzików, jednakże w rozporządzeniu Nr [...] Wojewoda nie wskazał terminu początkowego do podjęcia nakazywanych nim działań. Są to jednak w istocie kwestie poboczne, gdyż kluczowym problemem w rozpoznawanej sprawie, który zdecydował o konieczności uchylenia decyzji wydanych przez organy, jest wadliwa, rozszerzająca wykładnia przepisu sankcjonującego – art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej dotyczącej interpretacji pojęcia nie prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich), o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. W tym celu organy muszą ponownie rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w celu ustalenia, czy podejmowane przez skarżące K. działania łowieckie ze względu na swój rodzaj, charakter i częstotliwość można kwalifikować jako prowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwoty: [...] zł uiszczonego wpisu od skargi, [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).