II SA/Gl 279/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Prezydent Miasta B., ponownie rozpoznając wniosek obecnie skarżącego K. K. z dnia 28 października 2019 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na wskazanych działkach z obrębu [...] w B., umorzył postępowanie w sprawie. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 624), zwanej dalej p.w. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 234 ust. 5 p.w. poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że termin pięcioletni, o którym mowa w tym przepisie należy liczyć od momentu wystąpienia szkody po raz pierwszy, a nie od momentu wystąpienia ostatniej szkody. Podkreślił, że skarżący mógł się dowiedzieć o zmianie stosunków wodnych nie wcześniej niż z chwilą zakończenia budowy. Do zmiany stosunków wodnych doszło również w marcu 2020 r., we wrześniu 2017 r. oraz w maju 2019 r. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że wiedział on o naruszeniu stosunków wodnych od ponad 5 lat, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż o zmianie tych stosunków skarżący mógł się dowiedzieć nie wcześniej niż we wrześniu 2017 r. oraz maju 2019 r. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował przepis art. 234 p.w. oraz uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż o zmianie stosunków wodnych ze szkodą na grunt własny skarżący dowiedział się w latach 2012-2013, kiedy to nastąpiły pierwsze zalania nieruchomości. Organ zauważył również, że w pozwie do Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. skarżący wskazał, iż właściciel kilku z przedmiotowych działek doprowadził do zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz do zalewania działek skarżącego. Organ odwoławczy doszedł zatem do przekonania, że bezsprzecznie dowiedziono, iż skarżący miał wiedzę o naruszeniu stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów własnych od lat 2012-2013. Oznacza to, iż w momencie złożenia wniosku minął pięcioletni termin wskazany w art. 234 ust. 5 p.w., co skutkować musiało umorzeniem postępowania. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji poprawnie uzasadnił motywy, którymi kierował się wydając swoją decyzję; 3) art. 234 ust. 5 p.w. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że organ I instancji w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwie ustalił kiedy skarżący dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na swój grunt wód gruntowych i opadowych kumulujących się na działkach sąsiednich, a w konsekwencji poprawnie zastosował w/w przepis; 4) art. 234 ust. 5 p.w. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji w niniejszej sprawie właściwie zastosował art. 234 ust. 5 p.w., a w konsekwencji umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku skarżącego z dnia 28 października 2019 r., gdy w rzeczywistości w/w przepis w niniejszej sprawie w ogóle nie powinien być zastosowany, albowiem: 1) powołany przepis ma charakter procesowy, a nie materialno-prawny, 2) wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. oraz 3) regulując stan prawny pro futuro. W ocenie skarżącego, powołującego się na wypowiedzi doktryny i dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego przepis, który wiąże skutki prawne z faktami wcześniejszymi niż moment jego ustanowenia tylko wyjątkowo można uznać za zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego - przede wszystkim jeżeli efektem jego stosowania nie będzie ograniczenie praw lub zwiększenie zobowiązań adresatów norm prawnych. W niniejszej sprawie zastosowanie art. 234 ust. 5 p.w. prowadzi do odwrotnego skutku, tj. w sposób jawny i jaskrawy pozbawia skarżącego możliwości skorzystania ze swych praw. Dlatego też w niniejszej sprawie w/w przepis powinien być stosowany na korzyść skarżącego. Przy czym, jedynym rozsądnym sposobem jego interpretacji, będzie przyjęcie, że termin 5 letni liczony będzie od daty wejścia w życie ustawy – Prawo wodne, a nie od chwili, gdy skarżący się dowiedział o szkodliwym oddziaływaniu na swój grunt. Taką interpretację wzmacnia fakt, iż w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne, stanowiącym bezpośredni odpowiednik art. 234 obecnie obowiązującego p.w., nie było żadnego terminu ograniczającego wszczęcie postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych. Skarżący zwrócił także uwagę na konsekwencje prawne wynikające z interpretacji art. 234 ust. 5 p.w. zaproponowanej przez organy orzekające. Przyjmując, że skarżący dowiedział się, że jego grunt jest zalewany z działek sąsiednich w roku 2012, to oznacza, że na podstawie obecnie obwiązującego p.w. - w ogóle nie mógł dochodzić swoich praw, bowiem 5 letni termin z art. 234 ust. 5 p.w. upłynął w 2017 roku. Przyjęcie bardziej korzystnego rozwiązania dla skarżącego także niewiele zmienia, bo nawet jeżeli założymy, że skarżący dowiedział się o zalewaniu jego gruntu w roku 2013 - to i tak termin, o którym mowa w art. 234 ust. 5 p.w. - upływa w dacie wejścia w życie tej ustawy. Przyjmując interpretację przepisów zaproponowaną przez organy, de facto ostatnim dniem, gdy skarżący mógł wystąpić o uregulowanie stosunków wodnych był 31 grudnia 2017 r., czyli ostatni dzień obowiązywania "starej" ustawy. W żadnym demokratycznym państwie prawa nie można pogodzić się z tego rodzaju interpretacją przepisów. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów i twierdzeń, odwołując się przy tym do stanowiska doktryny i judykatury. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota problemu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jak traktować pięcioletni termin, o którym mowa w art. 234 ust. 5 p.w. w sytuacji, gdy właściciel gruntu, na który szkodliwie oddziałują wody, dowiedział się o tym oddziaływaniu przed wejściem w życie tej ustawy, a postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało wszczęte już pod jej rządami? Przywołany przepis, w istocie będąc regulacją procesową, zawiera w sobie termin o charakterze prekluzyjnym, którego przekroczenie wywołuje skutek w postaci braku możliwości wszczęcia postępowania. Obecnie obowiązująca ustawa, w omawianym zakresie, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), uchylonej mocą art. 573 p.w., analogiczny instrument ochrony praw podmiotowych znajdował się w art. 29, przy czym, co wymaga podkreślenia, przepis ów nie zawierał żadnego ograniczenia czasowego dotyczącego możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem do organu. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 28 października 2019 r. zainicjował postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych dla wskazanych nieruchomości położonych w B. Organy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliły, że o zmianie stosunków wodnych, ze szkodą dla należących doń gruntów skarżący dowiedział się w latach 2012 – 2013. Z tego faktu wywiodły, że w momencie złożenia wniosku w 2019 r. upłynął już termin, o którym mowa w art. 234 ust. 5 p.w., co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego. Przyjęta przez organy interpretacja powołanego wyżej przepisu prawa jest sprzeczna nie tylko z art. 7 i art. 8 k.p.a. lecz przede wszystkim z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że rację ma skarżący, który w zawartym w skardze wywodzie powołał szereg argumentów natury doktrynalnej, przemawiających przeciwko stanowisku obu organów. Koncentrowały się one na wykazaniu, że stanowisko organów w istocie prowadziłoby do stwierdzenia, że przepisy ustawy, która weszła w życie w 2018 r. działają z mocą wsteczną. Zarzuty skargi są w tym aspekcie jak najbardziej trafne. Wśród regulacji aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne próżno jest bowiem szukać takich, które dawałyby podstawę do wstecznego stosowania jej przepisów, a w każdym razie, do uznania, że stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie będą miały wpływ na ocenę biegu terminu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 tej ustawy. Argumentacja organów, oparta na stricte leksykalnej wykładni omawianego przepisu przeczy fundamentalnym regułom prawa, w tym jednej z najważniejszych – lex retro non agit. Jakkolwiek zasada ta nie została wprost wyrażona w Konstytucji, to jednak orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest w tej materii ugruntowane i wywodzi ją z zasady praworządności materialnej oraz zasady zaufania obywateli do Państwa (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6; z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, OTK 1992, nr 1, poz. 8). Sam ustawodawca co prawda dopuścił możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, nie mniej jednak jest to możliwe tylko wtedy, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Trybunał Konstytucyjny dopuścił również, w pewnych szczególnych przypadkach, możliwość działania prawa wstecz, pod tym wszakże warunkiem, że sytuacja prawna adresatów takich norm nie ulegnie pogorszeniu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2000 r., sygn. K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186). Sam fakt odwołania się do reguł wykładni językowej nie stanowi naruszenia prawa, jako że jest rzeczą naturalną, iż proces dekodowania przepisu, sporządzonego w konkretnym języku, rozpoczyna się od ustalenia jego leksykalnego znaczenia. Nie mniej jednak błędem organu było oparcie się wyłącznie na tej metodzie wykładni. Przyjęte przez organy obu instancji rozumienie art. 234 ust. 5 p.w. jest skrajnie niekorzystne dla skarżącego, a ponadto nie uwzględnia potrzeby ochrony praw obywatela (strony) zarówno z perspektywy powołanych wcześniej, jej konstytucyjnych podstaw lecz również norm procesowych, jakie organ winien był brać pod uwagę. W wyniku ograniczenia się przez organy wyłącznie do najbardziej podstawowej metody wykładni, doszło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia ochrony przysługującego jej prawa podmiotowego (własności nieruchomości), bez wskazania wyraźnej podstawy do takiego zabiegu. Tymczasem, sięgniecie do innych metod wykładni (np. celowościowej lub logicznej) pozwoliłoby stwierdzić, że samo leksykalne odczytanie wspomnianego przepisu, w tych konkretnych okolicznościach faktycznych i przy braku przepisów przejściowych, godzi bezpośrednio tak w art. 31 ust. 3 jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec braku jednoznacznej, normatywnej wskazówki, określającej moment, od którego należy liczyć bieg terminu przedawnienia roszczenia, należało przyjąć, że najwcześniej rozpoczął się on w momencie wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r. Logika, a także powołana wyżej reguła lex retro non agit podpowiadają bowiem, że wobec braku wyraźnej, odmiennej regulacji, niedopuszczalnym było uznanie, że fakty zaistniałe przed wejściem w życie przepisu będą mogły stanowić podstawę jego zastosowania. Co za tym idzie, złożenie wniosku w październiku 2019 r., było skuteczne i otwierało skarżącemu drogę do ubiegania się o ochronę swoich praw. Organy obu instancji, w najmniejszym stopniu nie pochyliły się nad zagadnieniem intertemporalności i konsekwencji płynących z braku stosownych regulacji w tym zakresie, a priori zakładając, że przywołany przepis Prawa wodnego swoją hipotezą obejmuje również stany faktyczne istniejące przed wejściem w życie ustawy. Stwierdzenie w tych okolicznościach, że stronie nie przysługuje możliwość ubiegania się o skuteczną ochronę przed niekorzystnym oddziaływaniem z gruntów sąsiednich, w sposób rażący narusza zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), której manifestacją jest organ orzekający w konkretnym postępowaniu. Wspomniana zasada nie rozciąga się wyłącznie na regulacje o charakterze procesowym (kodeksowe), lecz swoim zakresem oddziałuje również na prawo materialne, jakie leży u podstaw nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Wypada w tym miejscu podzielić pogląd, że stanowi ona obowiązującą normę prawną, z której wynikają konkretne, wiążące organ powinności (por. D. Dąbek: Ochrona zaufania – zasada działania i wzorzec kontroli współczesnej administracji [w:] B. Jaworska – Dębska (red.), Kledzik P. (red.) Wzorce i zasady działania współczesnej administracji publicznej, Warszawa 2020 r., 74 – 75). W ocenie Sądu jedną z tego rodzaju powinności jest poszukiwanie przez organ takich metod wykładni przepisu, które przy jego niejednoznaczności lub przy problemach z kwalifikacją stanu faktycznego dadzą rezultat pozwalający zadośćuczynić potrzebie ochrony interesu strony. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że wykluczone jest w takich sytuacjach sięganie po wykładnię contra legem, nie mniej jednak oparcie się wyłącznie na wykładni językowej i bezkrytyczna aprobata jej negatywnego dla strony rezultatu w bezsporny sposób godzą we wspomnianą zasadę. Podzielić należy tym samym stanowisko, zgodnie z którym chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia, nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej, logicznej, konstytucyjnej, czy funkcjonalnej. Dopiero wykorzystanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 273/21). Powyższe rozważania należy uzupełnić o kilka spostrzeżeń dotyczących naruszenia drugiego z powołanych przepisów k.p.a., a mianowicie art. 7. Rozpocząć należy od tego, że zgodnie z tym przepisem organ ma obowiązek stać na straży praworządności. Powinność ta nie ogranicza się jedynie do kwestii przestrzegania prawa (legalizmu), która jest uregulowana w art. 6 k.p.a. lecz obejmuje swoim zakresem również analizę konsekwencji działań organu, tak z perspektywy przepisów prawa procesowego jak i materialnego, przy czym organ winien brać pod uwagę całe spektrum przepisów, z normami konstytucyjnymi włącznie. W tym aspekcie organ w żadnym stopniu nie rozważył następstw, jakie pociąga za sobą umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której zastosowanie art. 234 ust. 5 p.w. było wątpliwe w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. Co więcej, obowiązek ochrony praworządności, w sytuacji braku jednoznaczności normy prawnej, wymagał również sięgnięcia do reguł wykładni wynikających z bogatego dorobku Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów, jak również doktryny. Powołane wcześniej orzeczenia Trybunału, o ile organ zapoznałby się z nimi, dałyby podstawę przynajmniej do poszukiwania alternatywnych metod wykładni i zdecydowanie bardziej pogłębionej argumentacji w uzasadnieniu wydanych decyzji. W świetle powołanych wyżej okoliczności, których wystąpienie skutkować musiało uchyleniem decyzji wydanych przez organy obu instancji, zawarte w skardze zarzuty, dotyczące uchybień w postępowaniu dowodowym, w istocie zmierzającym do wykazania dochowania spornego terminu, miały charakter wtórny i jako takie nie zaważyły na wyniku postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu, co winno skutkować przeprowadzeniem postępowania z art. 234 p.w. ad meritum. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony postępowania. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl