VII SA/Wa 1063/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W.E.J. i Pana K. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]", "organ I instancji") z dnia[...] grudnia 2020 r., Nr [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne - uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo J. J. (dalej: "wnioskodawca") o sprawdzenie legalności budowy budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew.[...] przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] września 2020 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny budynku gospodarczego nr 1. Stwierdzono, że na działce nr ew. [...] w odległości 1 m od działki nr ew. [...] został wybudowany budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 3 m x 12,70 m i wysokości 3,25 m – od wyższej strony, a 2,85 m – od niższej strony. Ustalono, że jest to budynek wykonany z płyt wiórowych, otynkowany obustronnie, z dachem jednospadowym skierowanym w stronę działki nr ew. [...] i pokryty blachą trapezową. Wody opadowe odprowadzane są za pomocą rur spustowych na teren działki nr ew. [...]. Właścicielka nieruchomości – M. M. G. (dalej: "inwestor") nie okazała podczas kontroli dokumentów potwierdzających legalność tej budowy. Oświadczyła jedynie, że powstał on około 30 lat temu, a całą dokumentacją i budową zajmował się jej zmarły mąż K. G.. Stąd też PINB w [...] wystąpił do inwestora z prośbą o udzielenie informacji czy posiada taką dokumentację. Jednocześnie zwrócił się do Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem czy w zasobach archiwalnych lub rejestrach znajdują się dokumenty potwierdzające legalność przedmiotowej budowy. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę od 1973 roku nie widnieją dane dotyczące budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr ew.[...]. Równocześnie do organu I instancji przekazano według właściwości pisma inwestora, w których poinformował, że Starostwo Powiatowe w [...] stwierdziło wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. udzielonego K. G. oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego z dnia [...] marca 1978 r. Starostwo jednak nie jest w posiadaniu tych dokumentów. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego PINB w [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. umorzył w całości postępowanie wszczęte w sprawie budynku gospodarczego nr 1 zlokalizowanego na działce nr ew. [...] ze względu na okoliczność, że nie jest on samowolą budowlaną. Odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia złożył wnioskodawca oraz W. E. J.. Następnie [...]WINB pismem z [...]lutego 2021 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy w posiadanej dokumentacji archiwalnej znajduje się informacja oraz akta sprawy dotyczące decyzji z dnia [...] marca 1978 r. W odpowiedzi Archiwum Państwowe poinformowało o braku żądanej dokumentacji. Ponadto, pismem z[...] marca 2021 r. [...]WINB zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] z prośbą o przesłanie dokumentacji archiwalnej dotyczącej przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi w dniu [...] kwietnia 2021 r. do organu II instancji wpłynęła wnioskowana dokumentacja. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania [...]WINB decyzją z[...] kwietnia 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie PINB w [...] w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący. Wyjaśnił przy tym, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej polega nie tylko na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, ale również na pełnym odzwierciedleniu w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Motywy rozstrzygnięcia muszą być zaś tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że sporny budynek powstał na podstawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] z [...] sierpnia 1995 r., a w konsekwencji do umorzenia postępowania. [...]WINB wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania otrzymał kopię decyzji z [...] lipca 1995 r., Nr[...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Z wycinka mapy zasadniczej przedstawiającej zabudowę działki nr ew. [...], stanowiącego załącznik do tej decyzji, wynika, że omawiany obiekt już istniał. Przesądza to więc o tym, że nie mógł zostać wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]sierpnia 1995 r. Dodatkowo z kopii powyższej decyzji wynika, że powierzchnia zabudowy planowanej rozbudowy wynosiła 11,70 m2, co nie odpowiada istniejącemu obiektowi. Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji dodał, że w zależności od dokonanych ustaleń PINB w [...] powinien prowadzić postępowanie w odpowiednim trybie. Stwierdził, że prowadzone postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, stąd zasadnym jest przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. G., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że budynek został wybudowany w latach 90. zgodnie z obowiązującymi wymogami. W związku z tym w ocenie skarżącej należy orzec o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z dnia [...]grudnia 2020r., umarzająca postępowanie w sprawie budynku gospodarczego nr 1 zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...]. Organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 3 m x 12,70 m i wysokości 3,25 m – od wyższej strony, a 2,85 m – od niższej strony. Stwierdzono, że budynek wykonany jest z płyt wiórowych, otynkowany obustronnie, z dachem jednospadowym skierowanym w stronę działki nr ew.[...] i pokryty blachą trapezową. Wody opadowe odprowadzane są za pomocą rur spustowych na teren działki nr ew. [...]. Przyczyną umorzenia postępowania przez organ I instancji było przyjęcie, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] pozwalająca na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego Nr [...] z dnia [...]sierpnia 1995. Wydaną na rzecz K. G.. Z tych względów organ stwierdził, że obiekt nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zasadnie wskazał, że postepowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a oraz art. 80 k.p.a., bowiem zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia , że przedmiotowy budynek gospodarczy rzeczywiście powstał w oparciu o pozwolenie z dnia [...]sierpnia 1995r. Świadczy o tym treść decyzji z dnia [...] sierpnia 1995r. o pozwoleniu na budowę, która dotyczy wyłącznie rozbudowy budynku mieszkalnego. Pośrednio także załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 1995r. Nr [...] ( dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego) wskazuje, że przedmiotowy obiekt już istniał w tej lokalizacji. Przesądza to więc o tym, że nie mógł zostać wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1995r. Dodatkowo z kopii powyższej decyzji wynika, że powierzchnia zabudowy planowanej rozbudowy wynosiła 15,20 m2, powierzchni użytkowej 11,70 m2 i dotyczy budynku mieszkalnego, co nie odpowiada istniejącemu obiektowi. Podkreślenia wymaga, że podczas czynności kontrolnych organu przeprowadzonych w dniu [...] września 2020r. ustalono wymiary obiektu na 3 m x 12,70 m co daje 38,10 m2 Zasadnie więc organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia kiedy przedmiotowy obiekt powstał oraz czy powstał w warunkach samowoli budowlanej i w zależności od dokonanych ustaleń winien prowadzić postępowanie w odpowiednim reżimie prawnym. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.