I OSK 2224/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. i B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1099/21 oddalającego sprzeciw E.P. i B.D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]; 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Ministrowi Rozwoju i Technologii; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E.P. i B.D. solidarnie kwotę 1 037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", wyrokiem z 12 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1099/21 oddalił sprzeciw E.P. i B.D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej jako "Minister", z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]". Decyzja ta objęła m.in. nieruchomość położoną w powiecie [...], w gminie [...], obrębie [...], oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (wydzieloną z dz. nr [...]), stanowiącą współwłasność J.M. (w udziale [...] części) oraz E.P. i B.D. (w udziale [...] części na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej). Decyzją z [...] listopada 2020 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe działki w łącznej kwocie [...] zł, w tym na rzecz E.P. i B.D. [...] zł, zaś na rzecz J.M. [...] zł - stosowanie do przynależnych im udziałów w prawie własności. Wojewoda powołał się na sporządzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", operat szacunkowy J.L. z [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda zauważył także, że w toku postępowania byli właściciele nieruchomości przedłożyli jako dowód, sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego J.L., operat szacunkowy z [...] sierpnia 2020 r., w którym wartość nieruchomości ustalona została na łączną kwotę [...] zł (przy cenie jednostkowej [...] zł/m2). Wojewoda uznał jednak, że operat ten nie może stanowić miarodajnego dowodu w sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji E.P., B.D. i J.M. zakwestionowali poprawność sporządzonej na potrzeby postępowania wyceny nieruchomości, zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 262 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", oraz art. 18 ust. 1a specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., Minister uchylił decyzję Wojewody z [...] listopada 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Ministra operat sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania i uznany za miarodajny przez Wojewodę, zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wskazał, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien zatem ustalić, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Charakterystyka przeznaczenia powinna być pełna i uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie, dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne. Minister wyjaśnił przy tym, odwołując się m.in. do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), dalej jako "u.d.p.", że drogę wewnętrzną stanowi teren pozostający w prywatnym władaniu. Udział w drodze wewnętrznej lub sama droga wewnętrzna nabywana jest w związku z nabywaniem nieruchomości "właściwej", do której dojazd odbywa się równocześnie nabytą drogą wewnętrzną. Przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na rożne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Trudno zatem uznać, aby nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną osiągały wartości takie same, bądź zbliżone do nieruchomości przeznaczonych pod drogę ekspresową. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne, nie mogą więc stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną. Mając zatem na uwadze mieszane przeznaczenie planistyczne nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zobligowany był do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Niedostrzeżenie przez biegłego mieszanego przeznaczenia planistycznego nieruchomości stanowi o nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i może mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości. Zdaniem Ministra te uchybienia stanowią także o naruszeniu art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", wyrażającego tzw. zasadę korzyści, obligującą do określenia wartości nieruchomości na podstawie cen bardziej korzystnych, wynikających z aktualnego bądź alternatywnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości. W związku z powyższym, rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był do jednoznacznego stwierdzenia (w celu wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogi wewnętrzne), czy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przewyższają ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia, jakimi obarczony był operat szacunkowy J.L., Minister odstąpił od ustosunkowania się do zarzutów formułowanych względem niego przez odwołujących się. Jednocześnie organ drugiej instancji wyjaśnił, że analogiczne zastrzeżenia kieruje w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.L., w którym rzeczoznawca oparł wycenę o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Wprawdzie dostrzegł on, że wyceniana nieruchomość przeznaczona jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w części pod drogi ekspresowe (ok. 70% powierzchni) oraz pod drogi wewnętrzne (ok. 30% powierzchni), jak również wskazał, że materiał porównawczy stanowiły nieruchomości drogowe (drogi publiczne - 60 transakcji i wewnętrzne – 20 transakcji), to jednak w oparciu o dane zawarte w operacie nie sposób stwierdzić, czy w skład próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych (ujętej na str. 17 kontroperatu) włączone zostały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, czy też pod drogi publiczne. Dodatkowo, zastrzeżenia Ministra budził fakt, że pominięto w nim opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych, informacje odnośnie do dat zawarcia transakcji, położenia, powierzchni oraz cen za 1 m2 nieruchomości wynikają jedynie z tabeli. Co prawda biegły na str. 18-19 operatu wyszczególnił ocenę cech rynkowych, przypisał nieruchomości o cenie maksymalnej oraz minimalnej wskazane cechy, to jednak operat nie zawiera opisu wybranych nieruchomości pod względem cech porównawczych. W ocenie Ministra, takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny, czy spełniają one kryterium podobieństwa. Dopiero ich prawidłowe opisanie pozwoliłoby na rzetelne ustalenie, czy trafnie zakwalifikowano je jako podobne do nieruchomości poddanej wycenie i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione. Odnosząc się natomiast do wniosku o oszacowanie zmniejszenia wartości nieruchomości z uwagi na przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Minister zwrócił uwagę, że brak ku temu podstaw w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ono bowiem ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej. Jedyną zaś formą rekompensaty związaną z ewentualnym zmniejszeniem wartości nieruchomości wynikającym z jej drogowego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być renta planistyczna uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." W sprzeciwie od powyższej decyzji E.P. i B.D. (dalej jako "skarżący") zarzucili Ministrowi podjęcie decyzji, mimo braku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone (przejęte) nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy, co wynika z art. 130 ust. 2 u.g.n., mając na uwadze art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., przy czym jak każdy dowód, podlega ocenie organów administracji publicznej pod względem ich przydatności w tym postępowaniu. Dalej WSA podniósł, że podziela stwierdzenie Ministra, zgodnie z którym w procesie szacowania nie uwzględniono zróżnicowania planistycznego terenu, na którym położone są wywłaszczone działki. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w sprawie poza sporem jest, iż ww. działki w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...], w części przeznaczone były pod drogę publiczną (klasy ekspresowej - oznaczonej w rysunku planu symbolem 1 KDS), a w części po drogę wewnętrzną (oznaczoną symbolem 8 KDW). Podkreślił, że przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny, co wynika to wprost z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), dalej jako "Rozporządzenie", podczas gdy rzeczoznawca majątkowy w przyjętym jako dowód w sprawie operacie, poza przywołaniem zróżnicowania planistycznego, dokonał wyceny całej nieruchomości, jakby w całości przeznaczona była w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod drogi publiczne. W ocenie WSA konsekwencją takiego podejścia było dokonanie jej wyceny według reguł ustanowionych w § 36 ust. 4 ww. Rozporządzenia (aczkolwiek bez powoływania się wprost na ow przepis w treści operatu), w oparciu o zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Te natomiast mogłyby stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Przeznaczenie zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod "drogę wewnętrzną", nie może być zrównywane z jego przeznaczeniem pod "drogę publiczną". W przedmiotowej sprawie, jak zasadnie zauważył Minister, zasadne było ustalenie proporcji w jakich nieruchomość objęta była tym rożnym przeznaczeniem, a oraz dokonanie odrębnej wyceny każdej z tych części na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych odpowiednio pod drogi publiczne oraz pod drogi wewnętrzne. Przy czym w odniesieniu do tych ostatnich, rzeczoznawca zobligowany był także do zbadania, czy ze względu na tzw. zasadę korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., nie zachodzi potrzeba dokonania wyceny wedle reguł określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia. WSA uznał zatem, że rozstrzygnięcie Ministra było słuszne, gdyż zaistniała konieczność pozyskania wyceny nieruchomości sporządzonej przy uwzględnieniu jej zróżnicowanego planistycznego przeznaczenia w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. WSA przyznał także, że również operat sporządzony na zlecenie stron, analogicznie jak operat autorstwa J.L., jako punkt odniesienia przy wyliczaniu wartości nieruchomości wskazywał na ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne, co niezależnie od wątpliwości, które względem tego operatu kierował Wojewoda, wykluczało uznanie go za miarodajny dowód w sprawie. WSA wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego Minister nie mógł zlecić takiej wyceny we własnym zakresie, gdyż wykraczałoby to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Skarżący wywiedli od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez pominięcie treści 136 § 2 k.p.a., w kontekście oceny braku przesłanek do wydania przez Ministra decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., 2) naruszenie prawa procesowego poprzez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia z naruszeniem granic rozpoznania sprawy ze sprzeciwu, w sposób określony w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.),dalej jako "p.p.s.a." oraz 3) pominięcie wniosku Skarżących o nałożenie grzywny na organ oraz wniosku w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o (1) zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości bądź uchylenie w całości wydanego przez Sąd orzeczenia, poprzez zobowiązanie Ministra do rozpoznania sprawy w sposób określony w art. 136 § 2 k.p.a., tj. zgodnie z żądaniem stron, wywiedzionym w odwołaniu od decyzji Wojewody z dnia 12 listopada 2020 r. wraz z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy (tj. rozpoznania wszystkich złożonych w sprawie wniosków dowodowych), (2) wymierzenie - na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. - Ministrowi grzywny w wysokości 10.000 zł, w związku z rażącym naruszeniem prawa polegającym na bezpodstawnym odstąpieniu od realizacji zgodnego żądania stron w przedmiocie wydania decyzji reformatoryjnej, tj. poprzez rażące naruszenie obowiązku działania zgodnie z treścią art. 136 § 2 k.p.a., a także (3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W tak ustalonych granicach rozpoznania skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. oraz art. 136 § 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać wyłącznie czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest bowiem zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stosownie do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, poglądu przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być rozpatrywane samoistnie, a ich treść powinna być interpretowana z uwzględnieniem norm wynikających z art. 136 k.p.a., który reguluje dopuszczalność prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17, czy z 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1370/21) Przenosząc treść powyższych spostrzeżeń na grunt rozpoznawanej sprawy, należy odnotować, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący przedstawili konkurencyjny operat szacunkowy dotyczący nieruchomości objętej postępowaniem, a także wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w sprawie. W sytuacji takiej organ odwoławczy dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznając wadliwość operatu szacunkowego przygotowanego na zlecenie organu pierwszej instancji przy jednoczesnym stwierdzeniu, że kontroperat przedstawiony przez skarżących z powodu stwierdzonych w nim wad oraz faktu sporządzenia przez biegłego niepowołanego przez organ prowadzący postępowanie był nieprzydatny do rozpatrzenia sprawy miał zatem dopuszczoną przepisami postępowania możliwość samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego przez zlecenie przygotowania dodatkowego operatu szacunkowego. Zauważyć przy tym należy, że wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania powoduje, że postępowanie przed organem drugiej instancji nie może ograniczać się wyłącznie do zbadania zasadności odwołania, ale polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, której zakres został wyznaczony decyzją organu pierwszej instancji. Skoro zatem na skutek wniesienia odwołania zakres sprawy administracyjnej nie uległ zmianie, a strona kwestionuje jedynie prawidłowość ustaleń organu mającą wpływ na wydane rozstrzygnięcie i przedstawia przeciwdowody domagając się jednocześnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, to organ ten był w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego, dokonania jego oceny i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Minister uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez wyznaczonego przez organ pierwszej instancji biegłego nie pozwalał na ustalenie wysokości przysługującego stronom odszkodowania. Podstawą dla tak sformułowanego stanowiska był fakt nieuwzględnienia przez biegłego, że szacowana nieruchomość w związku z częściowym przeznaczeniem jej na drogę publiczną, a częściowym na drogi wewnętrzne miała charakter mieszany. W sytuacji takiej, nie dysponując niezbędną, specjalistyczną wiedzą pozwalającą na ustalenie proporcji tych dróg w szacowanej nieruchomości i określenie wartości nieruchomości ze względu na planowane przeznaczenie jej części zobowiązany był zlecić sporządzenie odrębnego operatu szacunkowego wolnego od tych wad a następnie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie tego przepisu czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W świetle powyższych ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw z art. 64b § 1 i art. 182 § 2a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie wskazać należy, że w analogicznej sprawie z udziałem stron niniejszego postępowania wydany został wydany wyrok z 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1370/21, na mocy którego również uchylono zaskarżony wyrok Sądu I instancji i decyzję kasatoryjną organu odwoławczego. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu w sprawie możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., nie dostrzegając w działaniach Ministra uchybień, które uzasadniałyby zastosowanie wskazanej w tym przepisie sankcji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że możliwość orzeczenia wspomnianej grzywny została pozostawiona uznaniu sądu orzekającego w sprawie. W ocenienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość zaskarżonej decyzji nie uzasadnia sama w sobie wymierzenia grzywny, a do jej nałożenia niezbędne jest wystąpienie w sprawie dodatkowych okoliczności, które przemawiałyby za wymierzeniem tej dodatkowej dolegliwości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.