I OW 211/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy L. a Prezydentem Miasta G. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego i okresowego postanawia: wskazać Wójta Gminy L. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z [...] sierpnia 2020 r., Wójt Gminy L. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Prezydentem Miasta G. (Ośrodkiem Pomocy Społecznej w G.) przez wskazanie Prezydenta Miasta G. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku P. S. o przyznanie zasiłku celowego i okresowego. W uzasadnieniu wniosku Wójt stwierdził, że [...] października 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w G. przekazał mu, jako organowi właściwemu, wniosek P. S. o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków i zasiłku okresowego. Z ustaleń Ośrodka wynika, że wnioskodawca przebywa jako osoba bezdomna w garażu przy ul. [...] w G., a ostatnie zameldowanie na pobyt stały posiadał w [...], gmina L. i na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym w sprawie jest Ośrodek Pomocy Społecznej w L. Ośrodek Pomocy Społecznej w L. decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie ma zastosowania do P. S., ponieważ ma on możliwość zamieszkania w gminie L. w miejscowości [...], w domu rodzinnym. Ma też prawo do części gospodarstwa rolnego po swoich rodzicach. Mimo zameldowania w [...] i możliwości zamieszkania tam, P. S. od ponad 25 lat koncentruje swoje centrum życiowe w G., gdzie mieszka, a wcześniej pracował. Wnioskodawca nie wyraża zgody na powrót w rodzinne strony i nadal przebywa w G. z zamiarem stałego zamieszkiwania. P. S. odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skoro zarówno OPS w L., jak i OPS w G. nie uznają się za właściwe do orzekania w sprawie P. S. to powstał spór kompetencyjny i z uwagi na uznanie się przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji za niewłaściwy, konieczne jest wystąpienie przez niego o rozstrzygnięcie tego sporu do sądu administracyjnego. W ocenie Wójta, w sprawie P. S. organem właściwym w sprawach pomocy społecznej jest OPS w G. P. S. nie jestosobą bezdomną – posiada od wielu lat miejsce zameldowania w [...] nr [...], ale w tym miejscu nie chce i nie zamierza przebywać. Koncentruje swoją działalność życiową w G. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania jego wniosku jest OPS w G. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] listopada 2020 r., nr kor. [...], Prezydent Miasta G. wniósł o wskazanie Wójta Gminy L. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu Prezydent stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, a w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (ust. 7). Na podstawie art. 6 pkt 8 ww. ustawy osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z zebranych w wywiadzie informacji wynika, że P. S. jest osobą bezdomną – przebywał w jednym z opuszczonych garaży przy dworcu kolejowym w G., gdzie posiadał swoje legowisko i torby z rzeczami osobistymi. Pomieszczenie pozbawione było mediów (energii, gazu, wody). Nie ulega więc wątpliwości, że wnioskodawca nie mieszkał w lokalu mieszkalnym. Natomiast od [...] września 2020 r. P. S. przebywa w schronisku dla osób bezdomnych w G., prowadzonym przez Towarzystwo [...]. Ostatnie stałe zameldowanie wnioskodawca posiada na terenie Gminy L. w miejscowości [...]. Aktualnie nie ma możliwości zamieszkania pod adresem stałego zameldowania, ponieważ chce ukończyć leczenie, które rozpoczął na S. Z treści odwołania, złożonego przez P. S. [...] grudnia 2019 r., od decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wynika, że nie wyklucza on powrotu do L. po zakończeniu leczenia i uzyskaniu renty. Ponadto oświadczył, że w Sądzie Rejonowym w J. toczy się postępowanie dotyczące podziału gospodarstwa po rodzicach (w tym praw do budynku, w którym jest zameldowany), co także powoduje, że jego powrót do gminy L. jest obecnie niemożliwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość) o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy L. a Prezydentem Miasta G. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy z wniosku P. S. z [...] października 2019 r. o przyznanie zasiłku celowego i zasiłku okresowego. Artykuł 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. – dalej jako: "u.p.s.") określa właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy ustalić, czy P. S. uznać można za osobę bezdomną. W ustawie o pomocy społecznej pojęcie osoby bezdomnej ustawodawca zdefiniował w art. 6 pkt 8, stwierdzając, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Z akt sprawy wynika P. S. jest zameldowany na pobyt stały w Gminie L., [...], w domu jego rodziców, i w którym ma możliwość zamieszkania. Powyższe okoliczności powodują, że nie można uznać P. S. za osobę bezdomną. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Z akt sprawy wynika, że P. S. do czerwca 2019 r. mieszkał w K. w wynajmowanym mieszkaniu, następnie zamieszkał w opuszczonym garażu w G. przy ul [...]. Od [...] września 2020 r. przebywa w schronisku dla osób bezdomnych w G., prowadzonym przez Towarzystwo [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało w sprawie uznać, że miejscem zamieszkania P. S. jest C., Gmina L. Jak wskazał w odwołaniu z [...] grudnia 2019 r., od decyzji z [...] października 2019 r., nr [...], nie zgadza się z tym, że przebywa w G. z zamiarem stałego pobytu. Nie wyklucza, że powróci do L. do po otrzymaniu renty i zakończeniu leczenia kolana. Wskazał, że obecnie toczą się sprawy sądowe o podział gospodarstwa po rodzicach (w tym praw do budynku, w którym jest zameldowany). P. S. wskazuje, że przebywa w G., bo rozpoczął w tej miejscowości leczenie kolana, a przeniesienie się do L. wiązałoby się z przerwaniem leczenia i "zerwaniem terminów operacji". P. S. nie pracuje zawodowo i nie wykonuje żadnych prac dorywczych. Nie złożył wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego w G. Okoliczności te wskazują, że nie doszło do zerwania więzi P. S. z miejscem jego zameldowania na pobyt stały. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zasiłku okresowego i celowego dla wnioskującego o pomoc społeczną P. S. jest Wójt Gminy L. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.