III SA/Kr 191/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego G. S. - Kancelaria Radcy Prawnego w K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240( dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 listopada 2018 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W z dnia [...] 2018 r. znak [...] przyznającą A. B. (dalej w skrócie skarżącemu) zasiłek celowy z Programu rządowego na zakup żywności w kwocie 120 zł jednorazowo na miesiąc listopad 2018 r. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie Kpa (t.j., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), uchwała Rady Miejskiej w W z dnia 6 lutego 2014 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy W pomocy w zakresie dożywiania (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2014 r., poz. 919) oraz uchwała Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. nr 221 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 821). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W w dniu 2 października 2018 r. o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na potrzeby socjalno – bytowe z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Burmistrz Miasta i Gminy W decyzją z dnia [...] 2018 r. znak [...] przyznał skarżącemu zasiłek celowy z Programu rządowego na zakup żywności w kwocie 120 zł jednorazowo na miesiąc listopad 2018 r. Organ dokonał na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji ustaleń wskazujących na okoliczność, że skarżący w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku uzyskał 0 zł dochodu i tym samym nie przekroczył kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (701 zł). Organ wskazał ponadto, że kwota przyznanego zasiłku na zakup artykułów żywnościowych została ustalona w oparciu o dzienną stawkę na zakup artykułów żywnościowych celem przygotowania gorącego posiłku, którą organ przyjął, prowadząc politykę ustalania i przyznawania świadczeń pieniężnych z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 w wysokości 4 zł dziennie dla osób samotnie gospodarujących, których miesięczny dochód nie przekracza 100 % kryterium dochodowego. Organ wyliczył, że kwota zasiłku na miesiąc listopad 2018 r. liczący 30 dni wyniosła w przypadku skarżącego kwotę 120 zł. Odwołując się od powyższej decyzji, skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli oraz brak dogłębnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy. Ponadto zarzucił błędne ustalenie faktyczne poprzez przyjęcie, że zasiłek w przyznanej kwocie będzie wystarczający dla zaspokojenia potrzeb strony. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu wyższej kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu odwoławczej decyzji wskazało, że skarżący spełnia przesłanki przyznania świadczenia z pomocy społecznej, gdyż jest osobą dotkniętą ubóstwem, osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą a w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku tj. w wrześniu 2018 r. nie uzyskał żadnego dochodu. Skarżący na podstawie decyzji I instancji uzyskał wsparcie finansowe, które nie spełniło jego oczekiwań, niemniej z wyjaśnień organu I instancji wynika, że skarżący na podstawie 4 decyzji z października 2018 r. uzyskał łącznie kwotę 1178,50 zł tytułem zasiłków celowych i zasiłku okresowego. Organ podniósł, że przyznając zasiłek celowy, ma swobodę w podejmowaniu decyzji a jego ocenie podlegają okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia, rozmiar przyznanej pomocy, w szczególności wysokość kwoty, którą organ może w danym przypadku przyznać. Jednocześnie, organ, działając w ramach uznania administracyjnego jest obowiązany uwzględnić zasady przyznawania pomocy mające zastosowanie do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, wynikające z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Wysokość przyznanych zasiłków celowych jest determinowana z jednej strony sytuacją finansową osoby ubiegającej się o taki zasiłek oraz celem, na jaki zasiłek ma być przyznany, a z drugiej strony przez zasoby finansowe organu przyznającego pomoc. W sytuacji zatem, kiedy środki finansowe organów gminy są ograniczone, a potrzebujących wielu, w pierwszej kolejności zaspokaja się potrzeby osób o najniższych dochodach, a kwoty przyznanych zasiłków dzielone pomiędzy powiększająca się liczbę osób oczekujących pomocy muszą być odpowiednio niższe. Odnosząc się do argumentacji odwołania o niskim poziomie pomocy finansowej, organ zwrócił uwagę, że pomoc w formie zasiłku celowego jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego i zależy od możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Fundusze muszą być rozdzielone między ogół potrzebujących. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie zakresu zaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych, - naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 11 Kpa poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasadą przekonywania, - błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu założenia, że organ I instancji zna jego sytuację majątkowa i prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyznając mu 120 zł, podczas, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że znajduje się w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tej kwoty. W treści skargi podniósł, że organ winien uwzględnić całokształt sytuacji materialnej, która w przypadku skarżącego jest niezwykle trudna, w szczególności winien uwzględnić wiek, stan zdrowia oraz możliwości zarobkowania. Dodał, że nie ma możliwości podjęcia pracy. W ocenie skarżącego zasiłek celowy stanowi z założenia realną pomoc dla osoby potrzebującej. Za takie realne wsparcie należałoby uznać w ocenie skarżącego przyznanie mu zasiłku w kwocie wyższej głównie z tego względu, że nie uzyskuje żadnego zarobku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego radca prawny G. S. przedłożył szereg zaświadczeń lekarskich dotyczących stanu zdrowia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j., Dz.U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j., Dz.U. z 2018 r., poz. 1308 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a). Orzekanie, zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych zasad sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez skarżącego decyzji stanowił przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), § 2, 5 i 7 uchwały Rady Miejskiej w W z dnia 6 lutego 2014 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy W pomocy w zakresie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r., poz. 919) oraz uchwała Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. nr 221 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2012 – 2020 (Dz.U. z 2013 r., poz. 1024). Powołana wyżej uchwała nr 221 Rady Ministrów obowiązywała do dnia 31 grudnia 2018 r., to jest w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, a następnie, od dnia 1 stycznia 2019 r., została zastąpiona uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 - M.P. z 2018 r. poz. 1007 ze zm.). Jak wynika z treści pkt II ustanowionego uchwałą nr 221 Rady Ministrów programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (dalej także jako "program"), jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Program jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie: - wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, - poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, - poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży, - kształtowania właściwych nawyków żywieniowych. Pkt V Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z treści pkt V.2.1. programu wynika, że jedynie przyznanie pomocy w formie posiłku uczniowi albo dziecku w sytuacji nagłej ("w uzasadnionych przypadkach, gdy uczeń lub dziecko wyraża chęć zjedzenia posiłku"), które następuje z inicjatywy dyrektora szkoły lub przedszkola, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sprawie i ustalenia sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wynika z tego a contrario, że w pozostałych przypadkach przyznanie pomocy w ramach realizacji programu następuje w formie decyzji administracyjnej, która winna być poprzedzona ustaleniem sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Uzupełnieniem regulacji uchwały nr 221 Rady Ministrów jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W z dnia 6 lutego 2014 r., w której w § 7 ust. 2 przewiduje się, że prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego w zakresie określonym w ust. 1 przysługuje w sytuacji, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Objęta programem rządowym pomoc realizowana jest trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 tej ustawy. Stanowi o tym wprost § 7 ust 1 uchwały Rady Miejskiej w W: w przypadku braku możliwości zapewnienia gorącego posiłku lub gdy przyznanie pomocy w tej formie byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Przyznając świadczenie w formie zasiłku celowego, organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy na dożywianie w ramach programu, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana, a także, że zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Innymi słowy spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia, w tym także świadczenia w żądanej wysokości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 283/18, LEX nr 2541230). Jak już wyżej wskazano, warunkiem przyznania w ramach programu świadczenia pieniężnego na dożywianie, niepodlegającego zwrotowi, jest zachowanie 150% kryterium dochodowego odpowiednio dla osoby samotnie gospodarującej lub dla osoby w rodzinie. Wyjaśnić należy, że w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynosiło - zgodnie z § 1 pkt 1 lit "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358 - obwiązującego od dnia 1 października 2018 r.) - 701,00 zł. Równowartość 150% tego kryterium stanowi zatem kwotę 1051,5,00 zł. Skarżący to kryterium spełnił – jego dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc finansową tj. we wrześniu 2018 r. wyniósł 0 zł. Skarżący nie zgodził się z przyznaną mu kwotą zasiłku, twierdząc, że jest zbyt niska. Otrzymał równowartość 120 zł, w przeliczeniu 4 zł dziennie. Organ, wyjaśniając źródło ustaleń w tej mierze, odwołał się do przyjętej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej polityki świadczeń ustalania i przyznawania osobom i rodzinom pomocy z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wskazać należy, że powołane wyżej regulacje prawne, dopuszczając przyznanie w określonych stanach faktycznych zamiast gorącego posiłku zasiłku celowego na zakup tego posiłku nie określiły, że kwota zasiłku ma odpowiadać sztywno określonej kwocie. Kwota zasiłku celowego jako świadczenia pieniężnego ustalana jest przez organ za pomocą kryteriów uniwersalnych dla pomocy społecznej, ma odpowiadać celom, możliwościom pomocy społecznej oraz potrzebom beneficjenta. Organ natomiast zaznaczył, że skarżący w analizowanym okresie (w roku 2018 r.) uzyskał już szeroko zakrojoną pomoc finansową oscylującą wokół kwoty 1849 zł, również na dożywianie. Należy także przypomnieć, że z uwagi na ograniczone środki finansowe organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia, a nie liczbę osób ubiegających się o wsparcie w określonej przez wnioskodawców wysokości. Na koniec należy podnieść, że kontrola sądu administracyjnego decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego nie może w żaden sposób skutkować oczekiwaną przez skarżącego zmianą decyzji poprzez przyznanie mu większej kwoty zasiłku, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie wbrew przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny zgodnie z treścią przepisu art. 145 a § 1 tej ustawy ma uprawnienie do wskazania organowi administracyjnemu sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, jednak uprawnienie to jest wykluczone w przypadku, gdy rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu administracyjnemu, a tego rodzaju decyzja zapadła w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie l sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 ww. ustawy Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 18), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.