II SA/Wa 2639/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A.W. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2019 r., 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej A.W. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko A.W. A.W. została obwiniona o to, że w dniu [...] grudnia 2018 r., w [...], będąc jako funkcjonariusz Policji zobowiązaną do przestrzegania zasad etyki zawodowej policjanta, w tym w szczególności wykonywania czynności według najlepszej woli i wiedzy, z należyta uczciwością i rzetelnością, przestrzegania zasad poprawnego zachowania i kultury osobistej oraz poszanowania godności innych policjantów, nie dopełniła tych obowiązków, w ten sposób, że w uzasadnieniu sporządzonego i podpisanego przez siebie "Odwołania", skierowanego na ręce Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], datowanego i wniesionego w dniu [...] grudnia 2018 r., podała nieprawdziwe informacje zarzucając [...] P.M. – naczelnikowi Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], przekroczenie uprawnień poprze zakazanie zadawania pytań świadkom, przesłuchiwanym przez wymienionego policjanta w dniu [...] października 2018 r., w ramach prowadzonej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] sprawy nr [...], dotyczącej wliczenia do wysługi lat okres pracy [...] A.W. w gospodarstwie rolnym rodziców, jak też poprzez grożenie nałożeniem na [...] A.W. kary grzywny w przypadku niezastosowania się do wskazanego zakazu, tj. naruszenie dyscypliny służbowej określonej w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.) w zw. z § 3, § 7 i § 14 "Zasad etyki zawodowej policjanta", stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta". Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w dniu [...] czerwca 2019 r. wydał orzeczenie nr [...], którym uznał A.W. winną popełnienia zarzucanego jej czyny i odstąpił od ukarania. Komendant Główny Policji na podstawie art. 135n ust. 4 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] września 2019 r. wydał orzeczenie nr [...], którym utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. A.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę na powyżej określone orzeczenie. Pełnomocnik skarżącej we wniesionej skardze zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów: art 135n ust. 4 ustawy o Policji w zw. z § 3, § 7 i § 14 Zasad etyki zawodowej policjanta, poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy, wobec faktu, iż organ ten nie wykazał, że skarżąca dopuściła się deliktu dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu powyżej określonych paragrafów, organ odwoławczy powinien uchylić orzeczenie organu pierwszej instancji i uniewinnić skarżącą, czego nie uczynił; art. 132 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o Policji w zw. § 3, § 7 i § 14 Zasad etyki zawodowej policjanta, poprzez przyjęcie, iż skarżąca, poprzez swoje zachowanie, t. podanie rzekomo nieprawdziwych informacji na temat prowadzenia przez [...] P.M. postępowania administracyjnego o sygn. akt [...], w przedmiocie zaliczenia skarżącej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat, dotyczących uniemożliwienia jej zadawania pytań świadkom oraz grożenie jej nałożeniem kary grzywny za niezastosowanie się do jego polecenia, dopuściła się deliktu dyscyplinarnego wskazanego w podanych przepisach Zasad etyki policjanta, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie dopuściła się deliktu dyscyplinarnego wypełniającego znamiona wskazanych przez organ przepisów Zasad etyki zawodowej policjanta, jak również organ nie wykazał aby jej zachowanie wypełniło dyspozycje wskazanych przepisów; art. 135n ust. 1 w zw. z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącej w sytuacji, nie wykazania przez organ, że skarżąca dopuściła się deliktów opisanych w § 3, § 7 i § 14 Zasad etyki zawodowej policjanta, podczas gdy w takiej sytuacji organ powinien postępowania dyscyplinarnego nie wszczynać, a wszczęte umorzyć; art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejawiającej się w braku wzięcia pod uwagę okoliczności świadczących na korzyść skarżącej, a w szczególności: braku obdarzenia walorem wiarygodności wyjaśnień skarżącej, wspartych zeznaniami świadków B.L. i W.S. w zakresie w jakim potwierdziły one zarzuty skarżącej, chociaż ww. świadkowie byli obiektywni, gdyż nie byli zainteresowani rozstrzygnięciem na korzyść którejkolwiek ze stron; obdarzenie walorem wiarygodności zeznań świadków [...] P.M. i S.B. w zakresie w jakim wskazali oni, że nie doszło do uchybień podnoszących przez skarżącą w trakcie przesłuchania B.L. i W.S., podczas gdy świadkowie ci nie mogli być uznani za obiektywnych ze względu na posiadany interes rozstrzygnięcia sprawy na niekorzyść skarżącej; dokonaniu całkowicie błędnej i niezgodnej z logicznym rozumowaniem ocenie dokumentów w postaci protokołów przesłuchań świadków B.L. i W.S. wraz z pouczeniami z postępowania administracyjnego, które miałyby rzekomo dowodzić, iż podczas przesłuchania wskazanych osób nie doszło do uchybień podnoszonych przez skarżącą, bo nie znalazło to odzwierciedlenia w przywołanych powyżej dokumentach; pominięciu istotnych dla oceny stanu faktycznego fragmentów zeznań świadków B.L. i W.S., przesłuchiwanych w toku postępowania dyscyplinarnego, z których wynika, że skarżąca została ograniczona w zakresie zadawania pytań świadkom, że strony prowadzącego czynności przesłuchania i wyprowadzenie przez organ z tych zeznań, jedynie wniosku, że świadkowie uznali przesłuchanie za przyjemne. art. 135j w zw. z art. 132 ustawy o Policji oraz § 3, § 7 i § 14 Zasad etyki zawodowej policjanta, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia orzeczenia nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 135j ust. 6 ustawy o Policji, tj. bez jednoznacznego wskazania, które z wymienionych powyżej zasad etyki, którym postępowaniem skarżącej zostały naruszone, a także niewyjaśnienie przez organ na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w oświadczeniu [...] P.M. i S.B. twierdzenia są prawdziwe, a dlaczego odmówił przymiotu wiarygodności zeznaniom świadka B.L. i W.S.; art. 135g ust. 2 ustawy o Policji, poprzez uznanie skarżącą zarzucanych jej czynów, mimo niedających się usunąć wątpliwości dotyczących stanu faktycznego w sprawie, tj. sprzeczności zeznań świadków [...] P.M. i S.B. z zeznaniami świadków B.L. i W.S. dotyczących okoliczności objętych zarzutem dyscyplinarnym i sprowadzających się do ograniczenia możliwości skarżącej zadawania pytań świadkom oraz grożenie jej karę grzywny na wypadek niezastosowania się do wydania polecenia, a które w takim przypadku winny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącej. Pełnomocnik skarżącej podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i utrzymanego nim w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, że postępowanie dyscyplinarne wobec policjantów prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy o Policji. W przepisach ustawy zawarta jest regulacja materialnoprawnej odpowiedzialności policjantów, jak również regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Regulacje dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów, zamieszczone w rozdziale 10 ustawy o Policji nie są autonomiczne. Stanowią one komplementarny z innymi ustawami system reguł określających prawa i obowiązki stron i organów postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie – do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące jednak jedynie wezwań, terminów, doręczeń i świadków z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym nie stosuje się również art. 184 k.p.k. Pośród odpowiednio stosowanych przepisów procedury karnej przykładowo można wskazać regulacje dotyczące podstawowych zasad procesowych: domniemania niewinności obwinionego, zasady in dubio pro reo, swobodnej oceny dowodów, badania oraz uwzględniania okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i niekorzyść obwinionego (por. System Prawa Administracyjnego, tom 11, Stosunek służbowy, pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 457). Zgodnie z przepisami ustawy o Policji, w przypadku uzasadnionego przypuszczenia popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne (w określonych przypadkach) bądź może je wszcząć na wniosek pokrzywdzonego (art. 134i ust. 1 ustawy). Z art. 132 ust 1 ustawy o Policji wynika, że policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Według ust.2 naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Z kolei przepis art. 132 ust. 3 określa, jakie w szczególności zachowania są naruszeniem dyscypliny. Wymaga podkreślenia, że wina jest nieodłącznym atrybutem odpowiedzialności o charakterze represyjnym, zatem również odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wina jest przesłanką odpowiedzialności służb mundurowych. Przypisanie winy wymaga zatem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego prawidłowej oceny prawnej. Zgodnie z art. 132a ustawy o Policji przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant: 1) ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi; 2) nie mając zamiaru popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że taką możliwość przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. Zgodnie z brzmieniem art. 135g ust 1 i 2 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego. Na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego przełożony dyscyplinarny wydaje orzeczenie o uniewinnieniu albo odstąpieniu od ukarania, albo ukaraniu, albo o umorzeniu postępowania (art. 135j ust. 1 ustawy). Orzeczenie powinno zawierać m.in. opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną; rozstrzygnięcie o uniewinnieniu, stwierdzeniu winy i odstąpieniu od ukarania lub wymierzeniu kary dyscyplinarnej albo umorzeniu postępowania dyscyplinarnego; uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia (art. 135j ust. 2 pkt 4 - 6 ustawy). Z przytoczonych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że w postępowaniu dyscyplinarnym istotny jest opis zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego oraz jego kwalifikacja prawna. W postępowaniu tym policjantowi stawia się konkretny zarzut, a rozstrzygnięcie jest ściśle związane z poczynionymi ustaleniami dotyczącymi tegoż zarzutu. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem quasi - karnym, w którym nie dokonuje się oceny, czy policjant popełnił jakiekolwiek przewinienie dyscyplinarne, ale czy popełnił zarzucane mu przewinienie dyscyplinarne. Naruszenie zasad etyki zawodowej jest przesłanką autonomiczną w stosunku do naruszenia dyscypliny służbowej - może występować w związku z takim naruszeniem lub być od niego niezależne. Ustawodawca nie wskazuje definicji zasad etyki zawodowej funkcjonariusza Policji ani przykładowego katalogu zachowań, które należy uznać za niezgodne z nimi. Wspomniane zasady etyki zawodowej policjanta zostały wprowadzone jako załącznik do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP.2004.1.3), który potrzebę wprowadzenia tych zasad uzasadniał znaczeniem problematyki moralnej w wykonywaniu zawodu policjanta i jego służebną wobec społeczeństwa rolą, a także koniecznością wzmocnienia oraz uzupełnienia obowiązków i praw policjantów wynikających z demokratycznie stanowionego prawa. Powyższe zarządzenie zawiera ogólne dyrektywy wykonywania zawodu policjanta, które stanowią przejaw przestrzegania zasad praworządności i prowadzą do pogłębienia społecznego zaufania do Policji. Zarządzenie nie zawiera znamion zachowań uznawanych za przewinienia dyscyplinarne, lecz pewne wzorce, których funkcjonariusz powinien przestrzegać i których naruszenie może skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną. Z zaskarżonego orzeczenia wynika, że skarżąca została uznana winna popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu Zasad etyki zawodowej policjanta, tj. § 3, § 7 i § 14. Policjant powinien wykonywać czynności służbowe według najlepszej woli i wiedzy, z należytą uczciwością, rzetelnością, wykazując się odpowiedzialnością, odwagą i ofiarnością (§ 3). Policjant powinien przestrzegać zasad poprawnego zachowania, kultury osobistej i dbać o schludny wygląd (§ 7). Stosunek policjanta do innych policjantów powinien być oparty na przestrzeganiu zasad poprawnego zachowania, poszanowania godności, a także tolerancji w zakresie nie naruszającym porządku prawnego (§ 14). W świetle powyżej przytoczonych przepisów całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko organu o przedstawieniu skarżącej zarzutu o naruszeniu przez nią tych przepisów w sytuacji gdy przełożony dyscyplinarny stał na stanowisku, iż zarzucany skarżącej czyn nie był na tyle znaczący, aby od razu powodował wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, a uznanie przewinienia za czyn mniejszej wagi. W ocenie Sądu kwestionowanie przez skarżącą nieprawidłowości w prowadzonym w jej sprawie postępowaniu administracyjnym nie może zostać zakwalifikowane jako naruszenie powyżej przytoczonych przepisów, a w konsekwencji uznaniu, że skarżąca popełniła przewinienie dyscyplinarne. Skoro skarżąca nie popełniła przewinienia dyscyplinarnego, to organ zobowiązany był umorzyć postępowanie dyscyplinarne. W związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 1 i 2, art. 135j ust. 1 pkt 2 i art. 135n ust. 4 ustawy o Policji zaskarżone orzeczenie i orzeczenie organu pierwszej instancji należało usunąć z obrotu prawnego Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.