III OSK 3200/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 26/20 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Prezesa NZOZ Szpitala im. [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; II. zasądza od Prezesa NZOZ [...] w [...] na rzecz J.K. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 26/20, oddalił skargę J.K. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) na bezczynność Prezesa NZOZ Szpitala [...] w [...] (dalej jako Prezes NZOZ lub organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Strona wnioskiem z dnia [...] 2020 r. zwróciła się do Prezesa NZOZ o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "wszystkich umów zawartych przez [...] szpital o obecnej nazwie NZOZ Szpital [...] z Panem M.J." poprzez zeskanowanie dokumentów na adres e-mailowy wnioskodawcy. Prezes NZOZ w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. poinformował, że złożony wniosek zostanie rozpoznany najpóźniej do dnia [...] marca 2020 r. włącznie – to jest z zachowaniem dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (poprzedni t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, aktualny Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej jako u.d.i.p.). W piśmie wskazano, że przyczyną wyznaczenia wskazanego terminu do załatwienia sprawy jest znaczne obciążenie personelu administracyjnego NZOZ Szpitala [...] w [...] (dalej jako Szpital) związane z załatwianiem licznych bieżących spraw, w tym z zakresu informacji publicznej. Wnioskodawca w kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. wniósł o rozpoznanie wniosku w ustawowym terminie i zarzucił bezzasadność przedłużenia terminu do rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ pismem z dnia [...] marca 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie odnosi się do sfery działalności Szpitala, lecz uzyskania informacji o indywidualnej, spersonalizowanej osobie lub osobach noszących imiona i nazwiska – M.J. – odnośnie wszelkich umów (a zatem zarówno o pracę jak i cywilnoprawnych) zawartych kiedykolwiek przez Szpital z tak określoną osobą lub osobami o tak wskazanych cechach. W związku z powyższym w ocenie organu żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Strona pismem z dnia [...] marca 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Prezesa NZOZ wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w terminie. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że M.J. pełni rolę członka zarządu Województwa [...], dlatego też informacje o jego zatrudnieniu wiążą się z przejrzystością działania samorządu województwa i powinny być ujawnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że jedynym wspólnikiem Szpitala jest Powiat [...]. Szpital ten jest zatem podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a więc spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p. W dalszej kolejności Sąd wojewódzki rozważał czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony zakres przedmiotowy u.d.i.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek skarżącego nie dotyczył informacji o Szpitalu, do którego zwrócono się z wnioskiem, lecz dotyczył ujawnienia wszystkich umów zawartych z indywidualną, spersonalizowaną z imienia i nazwiska osobą. Wniosek ten dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam. Nie było to zatem żądanie informacji o działalności organów władzy publicznej, czy też innych w świetle u.d.i.p. zrównanych z nimi podmiotów, lecz informacji o indywidualnej osobie związanej z umowami o różnym charakterze z podmiotem zobowiązanym co do zasady do udzielenia informacji publicznej. Wskazano przy tym, że żądanie ujawnienia takich umów dotyczy prywatnej sfery wskazanej osoby i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym. Zdaniem Sądu wojewódzkiego przedmiotowy wniosek nie dotyczył uzyskania informacji o działalności Szpitala, np. jak wydatkuje środki finansowe zawierając umowy ze swoimi pracownikami czy innymi osobami, lecz wyłącznie wszystkich umów (a zatem umów o charakterze cywilnoprawnym jak i z zakresu prawa pracy) zawartych z wskazaną osobą fizyczną. Podniesiono w tym kontekście, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli celem dążenia do uzyskania informacji publicznej jest podmiot indywidualny - osoba fizyczna, a nie sfera działalności organu władzy publicznej lub innych podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, to żądane dokumenty dotyczące danej osoby np. umowa o pracę, nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych. Podkreślono również, iż sam fakt, że zatrudniona osoba pełni funkcję radnego nie oznacza, że ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlega cała sfera jej życia zawodowego. Zwrócono przy tym uwagę, że strona dopiero w skardze podniosła, że M.J. pełni rolę członka Zarządu Województwa [...], gdyż na fakt ten nie wskazywała we wniosku o udzielenie informacji publicznej, podobnie jak nie wskazywała, że przedmiotowe umowy mają związek z pełnioną przez tę osobę funkcją publiczną. W ocenie Sądu pierwszej instancji istotna jest okoliczność, że z wniosku o udzielenie informacji publicznej wynika, że skarżący działał w celu uzyskania informacji publicznej o podmiocie indywidualnym – spersonalizowanej osobie fizycznej, a nie w celu uzyskania informacji o działalności Szpitala w wskazanym powyżej znaczeniu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Z powyższych względów, w ocenie Sądu wojewódzkiego, żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., przez co podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie takiej informacji, nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. nie dotyczył informacji publicznej, a zobowiązany podmiot udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na ten wniosek w dniu [...] marca 2020 r., a zatem w terminie wyznaczonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., co w konsekwencji powoduje, iż nie można uznać, że podmiot pozostawał w bezczynności. Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzedni t. jedn.: Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., aktualny Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako u.p.p.s.a.) przez błędne uznanie, iż organ nie popadł w bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu i nieudostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji, a co za tym idzie oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego; 2) naruszenie prawa materialnego, tj: - art. 61 Konstytucji RP - przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawo do informacji publicznej nie pełni funkcji kontrolnej i nie umożliwia obywatelom zasięgnięcia wiedzy o działalności osób pełniących funkcje publiczne, - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 Iit. d) i lit. e) u.d.i.p. - przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż skoro wniosek dotyczył informacji o indywidualnej osobie, to nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej, a także poprzez przyjęcie, że umowy dotyczące majątku publicznego nie stanowią informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że informację publiczną stanowi treść umów cywilnoprawnych, które dotyczą majątku publicznego, jako informacje na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania. W orzecznictwie wskazuje się także, że okoliczność, że określona informacja (umowa o pracę) zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. Dalej podkreślono, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustala jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacja publicznej. Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, że informacja, która nie została wymieniona w tym przepisie, nie jest informacją publiczną. W razie wątpliwości co do charakteru wnioskowanej informacji, należy - respektując zasadę powszechnego dostępu- interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji. W tej sytuacji zarzucono, iż Sąd wojewódzki błędnie uznał, iż skoro wniosek dotyczył informacji o indywidualnej osobie, to nie dotyczył informacji publicznej. Rolą bowiem prawa do informacji publicznej jest umożliwienie obywatelom zasięgania wiedzy o działaniu władz publicznych i piastunów funkcji w ramach tychże władz. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie sposób uznać, by umowy zawarte przez członka Zarządu Województwa z podmiotem leczniczym, którego jedynym wspólnikiem jest powiat znajdujący się w obrębie tegoż województwa, nie stanowiły informacji publicznej, mimo indywidualnego charakteru. Co więcej, wnioskowane umowy podlegają także udostępnieniu jako informacje o majątku publicznym, zostały bowiem zawarte przed podmiot korzystający z majątku publicznego. Powyższe prowadzi do wniosku, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one częściowo usprawiedliwione. W ocenie Sądu kasacyjnego zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) i lit. e) u.d.i.p przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż skoro wniosek dotyczył informacji o indywidualnej osobie, to nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty. Ponadto stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Szpital, którego jedynym wspólnikiem jest powiat, jest podmiotem publicznym wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a tym samym jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Istota zaś sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się do ustalenia czy złożony przez skarżącego wniosek istotnie dotyczył informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ, a następczo Sąd pierwszej instancji, dokonały błędnej oceny wniosku skarżącego, przedwcześnie uznając, że zakres żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., skoro wniosek dotyczył informacji o podmiocie indywidualnym. Wyraźnie należało podkreślić, iż zadaniem Sądu pierwszej instancji, badającego legalność działania podmiotu publicznego, było w pierwszej kolejności zwrócenie uwagi, czy stan faktyczny sprawy został w wystarczający sposób wyjaśniony, gdyż tylko w takiej sytuacji możliwym stałoby się prawidłowe rozpoznanie złożonego wniosku. Tymczasem złożony przez skarżącego wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. jest zbyt ogólny i zawiera za mało danych by móc określić jakiego rodzaju informacji wnioskujący się domaga i czy istotnie informacje te stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. W przedmiotowym wniosku nie wskazano bowiem dokładnie jakiej osoby dotyczą żądane informacje, skoro podano jedynie imię i nazwisko bez dookreślenia innych danych identyfikujących taką osobę (np. zajmowane stanowisko, nazwę oddziału, w której taka osoba jest zatrudniona) w sytuacji gdy w tym Szpitalu na przestrzeni wielu lat mogło być zatrudnionych więcej osób o tym samym imieniu i nazwisku. Ponadto z wniosku nie wynikało czy w ramach "wszystkich umów" chodzi o umowy o pracę zawarte z wymienioną osobą czy też o umowy cywilnoprawne zawarte między wymienioną osobą i Szpitalem. Z treści tego wniosku trudno jednoznacznie ocenić czy wnioskodawca domagał się udzielenia informacji o umowach zawartych jedynie przez Szpital działający w obecnej formule organizacyjno-prawnej, czy też odnosiło to się również do umów zawartych z poprzednikami prawnymi Szpitala. Nie sprecyzowano także jakiego okresu miałyby dotyczyć wnioskowane umowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, tj. ustaleniu zakresu żądanych informacji, możliwym byłoby podjęcie przez organ właściwych czynności, tj. udzielenie informacji publicznej, poinformowanie wnioskującego, że dane informacje nie stanowią informacji publicznej czy też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że mimo, iż określona informacja odnośnie umowy o pracę zawarta przez podmiot publiczny zawiera dane dotyczące prywatności osoby fizycznej czy też inne prawem chronione tajemnice to nie oznacza to jakoby automatycznie, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2701/18, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można tym samym zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który niejako a priori założył, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji o działalności Szpitala, lecz jedynie odnosi się do ujawnienia umów zawartych z indywidualną osobą fizyczną. Jak wskazano bowiem powyżej nawet umowa o pracę, czy umowa cywilnoprawna zawarta z indywidualnie spersonalizowaną osobą, może stanowić informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i w tej sytuacji organ, mając na uwadze treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może jedynie odmówić, o ile oczywiście zachodzą określone przesłanki, udostępnienia informacji wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną. W konsekwencji powyższych rozważań, za słuszny uznać należy także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 151 u.p.p.s.a przez błędne uznanie, że organ nie popadł w bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu. Za nietrafny należało z kolei uznać zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawo do informacji publicznej nie pełni funkcji kontrolnej i nie umożliwia obywatelom zasięgania wiedzy o działalności osób pełniących funkcje publiczne, gdyż nie ma on w ogóle odzwierciedlenia w wydanym przez Sąd I instancji orzeczeniu. Sąd wojewódzki, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie zanegował prawa obywateli do zasięgania wiedzy o działalności osób pełniących funkcje publiczne, tym bardziej nie zakwestionował funkcji kontrolnej jaką jest prawo do pozyskania informacji publicznej. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wskazał, że doktryna i orzecznictwo, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw by uznać, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 Konstytucji RP. Niemniej jednak, mając na uwadze, iż w związku z tym, że skarga kasacyjna po części miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego wyroku, a także przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono natomiast na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.