II SAB/Kr 144/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Stowarzyszeniu "A" uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. Stowarzyszenie A złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. . Skarżące stowarzyszenie wniosło o: 1) zobowiązanie organu do wydania w terminie nie dłuższym niż 14 dni postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) ewentualnie, jeżeli Sąd uzna to za uzasadnione – o orzeczenie o obowiązku wszczęcia postępowania, zgodnie z wnioskiem skarżącego na podstawie z art. 149 § 1b p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżące stowarzyszenie wskazało, że dnia 17 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 315a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwróciło się do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Wniosek skarżącego umotywowano niedotrzymaniem terminów realizacji działań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego wraz z Planem działań krótkoterminowych, przyjętym uchwałą nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLll/662/13 z dnia 30 września 2013 r. Wskazano, że zaniechania dotyczyły następujących działań: 1) działanie naprawcze polegające na kontroli palenisk indywidualnych pod kątem przestrzegania zakazu spalania odpadów – kod działania MaSMa/KONTROLA/03 – wyeliminowanie spalania odpadów oraz ograniczenie spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi; 2) działanie naprawcze polegające na kontroli palenisk pod kątem przestrzegania uchwały Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw – kod działania MaSMa/UCHWAŁA/02 – wprowadzanie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe; 3) działanie operacyjne polegające na kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów – kod działania PDK04. Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. (znak sprawy [...]) organ poinformował skarżącego, że decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. (znak sprawy [...]) wymierzył Burmistrzowi K. administracyjną karę pieniężną za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w programie ochrony powietrza na lata 2013-2015 oraz że postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczy się przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska. Mając na uwadze niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w formie postanowienia, dnia 18 czerwca 2020 r. skarżący skierował ponaglenie, które zostało rozpoznane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. GIOŚ odniósł się do ponaglenia pismem z dnia 7 lipca 2020 r., w którym wskazał brak legitymacji skarżącego do wniesienia ponaglenia oraz zinterpretował wniesione przez Skarżącego pismo jako skargę w rozumieniu Działu VIII k.p.a. W związku z tym, że do dnia złożenia skargi organ nie wydał postanowienia w przedmiocie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącego oraz wobec bezskuteczności ponaglenia, konieczne stało się wniesienie skargi na bezczynność organu. Dalej skarżące stowarzyszenie przedstawiło argumentację na poparcie stanowiska, że organ pozostaje w bezczynności, oraz ustosunkowało się do twierdzeń Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Pismem z dnia 29 września 2020 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odpowiedział na skargę. Organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. W uzasadnieniu tego wniosku organ wskazał w szczególności, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z wnioskiem organizacji społecznej złożonym na podstawie 31 § 1 k.p.a. Organ zauważył też, że kontrola realizacji zapisów POP za lata 2017-2019 przez Gminę K. mogła zostać zrealizowana dopiero po przekazaniu podstawowego dokumentu potwierdzającego realizację zadań POP, tj. sprawozdania, które składane jest przez gminy do Marszałka Województwa Małopolskiego w terminie do końca marca każdego roku. Jednocześnie warunkiem niezbędnym dla wszczęcia postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie działań kontrolnych. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych działań w postaci wydania decyzji lub postanowienia wobec podmiotu tj. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W odniesieniu do wniosku z dnia 17 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie "wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. (...) wobec niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w POP dla województwa małopolskiego" za lata 2017-2019 obecnie w WIOŚ nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. A zatem ww. wniosek należy traktować jako bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja skargowa organizacji społecznej jest zatem uzależniona – inaczej niż w przypadku innych podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi – od specyficznej przesłanki opisanej sformułowaniem "jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym", przy czym przesłanka ta dotyczy tylko sytuacji, idzie o "sprawy dotyczące interesów prawnych innych osób". W sprawie "własnej" organizacja społeczna może zatem wnieść skargę również wtedy, gdy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Wspomnianą wyżej specyficzną przesłankę legitymacji skargowej organizacji społecznej bierze się pod uwagę z reguły wtedy, gdy organizacja ta zaskarża decyzję administracyjną bądź inny akt wydany w postępowaniu "głównym", adresowany do stron w rozumieniu materialnoprawnym, względnie bezczynność organu w zakresie wydania takiego aktu. Zdaniem Sądu, od odnośnej przesłanki legitymacji skargowej nie można też abstrahować przy badaniu dopuszczalności skargi na postanowienia wydane na skutek żądań proceduralnych organizacji społecznej, przewidzianych w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. tudzież potencjalnej bezczynności organu w tym zakresie. Postanowienia odmowne, tj. o odmowie wszczęcia postępowania i o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, są zaskarżalne zażaleniem, a zatem z przedmiotowego punktu widzenia skarga na nie jawi się jako dopuszczalna; innymi słowy, są one objęte zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Potencjalnie dopuszczalna – trzymając się aspektu przedmiotowego – jest zatem także skarga na bezczynność w zakresie ich wydania (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 p.p.s.a.). Ta potencjalna przedmiotowa dopuszczalność skargi nie zwalania jednak z obowiązku badania legitymacji skargowej, ponieważ ta legitymacja jest odrębną, samoistną przesłanką skuteczności zaskarżenia. Oba wchodzące w rachubę postanowienia odmowne zdają się być do siebie podobne przez to, że zapadają na skutek żądania organizacji społecznej, ale tak naprawdę zachodzą między nimi samymi i między kwestiami, których dotyczą, fundamentalne różnice. Różnice te przekładają się również na odmienną kwalifikację ewentualnych stanów bezczynności organu w zakresie ich wydania. Postanowienie w kwestii dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (uprzednio wszczętym) dotyczy li tylko statusu procesowego odnośnej organizacji – ta organizacja jest też bezpośrednim adresatem rozstrzygnięcia. Postanowienie to, przynajmniej w ujęciu normatywnym, nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną strony legitymującej się interesem prawym – nie inicjuje stosunku procesowego między tą stroną a organem (bo ten jest już zawiązany) ani nie wpływa na jego treść. Sprawa (kwestia) samego dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu jest zatem w pewnym sensie jej własną sprawą – i w tym można upatrywać (choć nie jest to oczywiste, bo wciąż trudno tu mówić o własnym "interesie prawnym" organizacji społecznej) podstaw do wniesienia przez nią skargi na postanowienie odmowne, nawet jeśli w postępowaniu w sprawie "głównej" (dotyczącej interesu prawnego innej osoby) udziału de facto jeszcze nie brała. W tym też zakresie – tj. w zakresie rozstrzygnięcia w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu – można by też rozważać dopuszczalność skargi organizacji społecznej na bezczynność organu. Ale o tak rozumianej bezczynności w założeniu można by mówić tylko w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Postanowienie w kwestii wszczęcia postępowania, choć też może zapaść na skutek żądania organizacji społecznej, ma zupełnie inną naturę i inny przedmiot. Jest ono zrelatywizowane do sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnoprawnym; jego adresatem w istocie nie jest organizacja społeczna, lecz strona, wobec której postępowanie ma się toczyć (postępowanie administracyjne nie może być wszczęte w podmiotowej próżni). Żądając wszczęcia postępowania administracyjnego organizacja społeczna nie żąda czynności procesowej wobec siebie samej i ze skutkiem dla siebie samej, lecz czynności procesowej wobec innego podmiotu i ze skutkiem dla innego podmiotu. W żadnym razie nie można więc powiedzieć, że sprawa (kwestia) wszczęcia postępowania administracyjnego jest "własną" sprawą organizacji społecznej – jest to sprawa dotycząca interesu prawnego innej osoby, wobec czego w pełni aktualna pozostaje przesłanka legitymacji skargowej opisana sformułowaniem "jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Przesłanka ta z istoty rzeczy nie jest spełniona w razie wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a tym bardziej nie jest spełniona w razie niepodjęcia przez organ żadnej czynności procesowej. Na marginesie warto zauważyć, że nie działa tu reguła z art. 61 § 3 k.p.a., która zresztą i tak tworzy jedynie fikcję prawną w odniesieniu do kwestii temporalnych. Postępowanie może wszcząć tylko organ i jeżeli organ nie podejmuje czynności procesowych, nie można mówić o tyczącym się postępowaniu ani o niczyim w nim udziale. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organizacja społeczna nie jest uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby. Sformułowana tu konstatacja nie ma żadnej konotacji z prawem do sądu, na które można się powoływać tylko w odniesieniu do własnych spraw. Przepisy przewidujące udział czy też zaskarżanie orzeczeń bądź stanów rzeczy w cudzych sprawach przez podmioty legitymowane formalnie wymagają ścisłej wykładni. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przedmiot ponaglenia z dnia 18 czerwca 2020 r. (k.103aa) nie pokrywa się z przedmiotem skargi na bezczynność. Ponaglenie dotyczyło bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. , a nie bezczynności w zakresie rozpoznania żądań proceduralnych strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. Z kolei na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd orzekł o zwrocie stronie skarżącej całego uiszczonego wpisu.