II SA/Wa 1491/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2021 r. (nr [...]), zaskarżoną przez R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), na podstawie art. 8a tej ustawy. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1287/19, którym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec R. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdził bowiem, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz niewłaściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i w konsekwencji naruszył art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku wywiódł, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy przesłanki wyłączenia w stosunku do byłego funkcjonariusza art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, które muszą być spełnione łącznie. Sąd nie zgodził się z organem, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy (od [...] grudnia 1986 r. do [...] listopada 1989 r. ), nie była służbą krótkotrwałą, zarówno w ujęciu bezwzględnym (2 lata i 11 miesięcy) jak i w stosunku do łącznego okresu jego służby niespełna 20 – letniej służby (19 lat i 7 miesięcy). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą trwałą, wieloletnią i należy uznać, że spełniona została przesłanka zastosowania art. 8a ustawy, o której mowa w pkt 1 tego przepisu. Sąd podniósł, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie kwestionował, że R. K. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po 12 września 1989 r. Wbrew jednak jego "bezpodstawnym sugestiom" , art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie wymaga, aby rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie jako służbę pełnioną z narażeniem zdrowia i życia. "Narażenie zdrowia i życia" nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie została spełniona, zwłaszcza że organ wyraźnie podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. W ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozważył dostatecznie, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" i decyzja w tym zakresie wymyka się w istocie jakiejkolwiek kontroli sądowej. W jej uzasadnieniu Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle innych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy też mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle innych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odniósł do funkcjonariuszy danej jednostki czy też do wszystkich funkcjonariuszy Policji. stwierdził jedynie, że postawa i osiągnięcia R. K. w służbie jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Sąd dodał, że wbrew stanowisku organu "z całą pewnością" nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi, nadzwyczajnymi osiągnięciami, które "rzekomo" mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą tej przesłanki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę przyjmie, że spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, organ zwróci się do strony skarżącej o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie. Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek strony skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę, a także ewentualnie wyjaśnić, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec R. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W jej uzasadnieniu podał, że "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, zachodzi wówczas, gdy strona legitymujące się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem Ministra, otrzymywanie przez skarżącego nagród albo innych gratyfikacji w czasie pełnienia służby, nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację. Niebagatelne znaczenie dla oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" ma to, że były funkcjonariusz był zaangażowany w realizacje zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego. Organ odwołując się do akt osobowych skarżącego, podał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. R. K. niewątpliwie utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Służbę w SB rozpoczął z własnej woli, był członkiem PZPR oraz ZSMP, gdzie prowadził aktywną działalność. Reprezentował światopogląd materialistyczny Wydział [...] SB, w którym skarżący pełnił służbę, był komórką zajmującą się zwalczaniem przejawów [...], kontrolowaniem [...], rozpracowywaniem [...] i innych [...] i przez niemal trzy lata, z całą pewnością mógł dokładnie zaznajomić się ze specyfiką oraz charakterem realizowanych zadań. R. K. w skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił organowi naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i na wniósł o jej uchylenie. Skarżący podał, że w zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przedstawił żadnych faktów dotyczących charakteru jego służby i warunków jej pełnienia, nie przedstawił jego postawy i osiągnięć w służbie, nie wziął pod uwagę jego nagród i odznaczeń (np. Brązowego Krzyża Zasługi), nie zwrócił się do strony o udzielenie niezbędnych informacji w tej sprawie. R. K. podkreślił, że był tylko szeregowym członkiem PZPR, nie pełnił żadnych funkcji w strukturach ZSMP i egzekutywie. Skarżący podał, że Wydział [...] SB, w którym pełnił służbę nie zajmował się kościołem katolickim. W jego ocenie, zaskarżona decyzja "opiera się na domniemaniu", zaś organ "dowolnie intepretuje" wyrok z 3 grudnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1287/19. W powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister naruszył art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozważył dostatecznie, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku", nieprawidłowo przyjął, że niespełna trzyletnia służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała. Sąd podał, że przepis art. 8a ust. 1 zawiera trzy przesłanki, których łączne spełnienie pozwala organowi na jego zastosowanie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Należy przypomnieć, że w ponownym postępowaniu organ stwierdził, że służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, a służba po 12 września 1989 r. pełniona przez niego rzetelnie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił jednak wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ był zaangażowany w realizacje zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego i niewątpliwie utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Zdaniem organu, świadczy o tym jego członkostwo w PZPR oraz ZSMP a także miejsce pełnienia służby (Wydział [...] SB) i rodzaj wykonywanych tam zadań (zwalczanie przejawów opozycji, kontrolowanie mniejszości narodowych, rozpracowywanie kościoła katolickiego i innych wyznań). Jak już powiedziano, ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego wyroku jest wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i Sądu. Oznacza to, że Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku), kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku i nie może formułować własnych ocen prawnych w tej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r .sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania) stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących służby skarżącego i w konsekwencji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1287/19. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, związany wytycznymi Sądu co rozumienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", ograniczył się do stwierdzenia o zaangażowaniu skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji państwa totalitarnego. To stwierdzenie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Jeżeli zatem nie jest prawdziwe, nie może być przesłanką odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sadu fakt, że skarżący pełnił służbę w SB przez niespełna trzy lata, nie świadczy samo w sobie o jego zaangażowaniu w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji państwa totalitarnego, podobnie jak to, że wstąpił do służby z własnej woli i zakończył ją w związku ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Mając na uwadze zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2019 r., należy przyjąć, że o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Minister podał, że otrzymywanie przez skarżącego nagród albo innych gratyfikacji w czasie pełnienia służby, nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację, pozwalającą na przyjęcie, że mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyrok stwierdził natomiast, że wbrew stanowisku organu "z całą pewnością" nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi, nadzwyczajnymi osiągnięciami, które mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że skarga R. K. jest uzasadniona. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał należycie wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1287/19 i w ten sposób naruszył art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim zweryfikować ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zaś wyjaśnić, w jaki sposób skarżący był zaangażowany w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, jakie pełnił funkcje w ramach przynależności do PZPR, odnieść się do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie i do ustaleń co aktywności politycznej i partyjnej skarżącego w okresie jego służby przed transformacją ustrojową. Następnie zaś ponownie dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, określonych w art. 8a ust. 1 tej ustawy, kierując się wykładnią tego przepisu przyjętą przez Sąd w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W myśl tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.