VII SAB/Wa 41/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I. M. i Z. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy przez ten organ na skutek decyzji Prezesa Wód Polskich nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] dopuścił się bezczynności w ponownym rozpoznaniu sprawy; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania aktu w tej sprawie w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] solidarnie na rzecz skarżących I. M. i Z. M. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Pismem datowanym na 27 stycznia 20201 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. Wyjaśnili, że [...] czerwca 2019 r. Prezes Wód Polskich decyzją Nr [...] uchylił decyzję nr [...] Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. 12 grudnia 2019 r. skarżący otrzymali zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i konieczności przeprowadzenia kontroli przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w W. Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 28 lutego 2020 r., ale do dnia dzisiejszego nie dokonano żadnej kontroli i sprawa nie jest załatwiona, bez podania przyczyny. 28 września 2020 r. skarżący złożyli ponaglenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w W., który prawie po 4 miesiącach postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nie stwierdził, aby Dyrektor Zarządu Zlewni pozostawał w bezczynności. Zdaniem skarżących, "Dyrektor Regionalny w uzasadnieniu postanowienia po prostu kłamał, że postępowanie pod sygnaturą [...] którego dotyczyło ponaglenie zostało zakończone 8 października 2020r. Jest to kłamstwo, ponieważ postępowanie się toczy (...).Nikt nie chce przeprowadzić kontroli, ponieważ taką kontrolę przeprowadził w maju 2014 r Dyrektor RZGW w W. i zataił istotne okoliczności, że stan faktyczny kontrolowanej budowli jest niezgodny ze stanem prawnym. Inne działania poza kontrolą nie mają najmniejszego znaczenia do rozstrzygnięcia sprawy służą tylko do pokazania pozornego działania. Dyrektor Zlewni w Ł. wie, że na rozstrzygnięcie czeka Prokuratura Rejonowa w G. i prawdopodobnie celowo przedłuża postępowanie by ewentualne przestępstwa uległy przedawnieniu". W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. wyjaśnił, że w tej sprawie prowadzi trzy postępowania: "1. znak: [...] - będące przedmiotem skargi; 2. znak: [...] z wydaniem decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. PGW Wody Polskie, znak: [...] z dnia [...] października 2020 roku, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Pani I. M. i Pana Z. M. od decyzji Nr [...], Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 roku o sygnaturze [...], w związku z decyzją Nr [...] Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 roku - przesłaną do Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w dniu 06 sierpnia 2019 roku, którą Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] jak wyżej w całości i przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia; 3. znak: [...] w związku z decyzją Nr [...] Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 roku - przesłaną do Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w dniu 29 września 2019 roku, którą Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...], znak: [...] z dnia [...] maja 2017 roku, w całości i przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia". Zdaniem organu, ze względu na stopień skomplikowania przedmiotowego postępowania, celowe jest powiązanie wszystkich ww. trzech postępowań prowadzonych w sprawie budowy stawu na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości B. oraz na budowę urządzenia piętrzącego, wykonanie mnichów: wlotowego i wylotowego, pobór wód do napełniania stawu, zrzuty wody oraz pozwolenia na zmianę konstrukcji urządzenia. Organ przedstawił chronologiczny stan postępowań administracyjnych i wydanych decyzji oraz wyjaśnił, że wskazaną w skardze decyzją Prezesa Wód Polskich Nr [...] uchylona do ponownego rozpoznania została decyzja nr [...] Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. Decyzja ta została skierowana do Zarządu Zlewni w W. 19 czerwca 2019 r., a następnie 28 czerwca 2019 roku do Zarządu Zlewni w Ł. Sprawa prowadzona jest w Zarządzie Zlewni w Ł. pod sygnaturą [...]. W przedmiotowej sprawie [...] lipca 2020 r. zostało wydane postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. o zawieszeniu postępowania, ale Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. postanowieniem z [...] października 2020 r. uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 29 września 2020 r. skarżący złożyli w Zarządzie Zlewni Wód Polskich w Ł. ponaglenie w sprawie, które przy piśmie z 2 października 2020 r. zostało przesłane do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Wód Polskich W. Po rozpatrzeniu ponaglenia organ ten postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nie stwierdził, aby Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich pozostawał w bezczynności. Organ opisał pozostałe dwa postępowania zawisłe przed nim i stwierdził, że skarga na bezczynność jest bezzasadna, bowiem organ I instancji prowadzi postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. Potwierdził to organ II instancji - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w W. ww. postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Organ wskazał też, że prowadzone odrębne postępowanie główne pod sygnaturą [...], zmierza do zgromadzenia materiału dowodowego, który zdaniem Prezesa Wód Polskich, organ I instancji winien zbadać pod kątem przesłanek, które zgodnie z treścią art. 136 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, pozwolą stwierdzić, czy wydane przez Starostę [...] pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżących jest bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. w ponownym rozpoznaniu sprawy – po wydaniu decyzji przez Prezesa Wód Polskich Nr [...] z [...] czerwca 2019 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji nr [...] z [...] maja 2017 r. umarzającą postepowanie w przedmiocie cofnięcia W. W. pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji "bezczynności" organu. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania, a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W sprawie niniejszej organ, zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy na skutek ww. decyzji Prezesa Wód Polskich z [...] czerwca 2019 r., dopuścił się więc bezczynności nie kończąc tego postępowania w ww. terminach ustawowych. Jak organ sam stwierdza, "decyzja ta została skierowana do Zarządu Zlewni w W. w dniu 19 czerwca 2019 roku, a następnie w dniu 28 czerwca 2019 roku do Zarządu Zlewni w Ł. Sprawa prowadzona jest w Zarządzie Zlewni w Ł. PGW Wody Polskie pod sygnaturą: [...]. W przedmiotowej sprawie w dniu [...] lipca 2020 roku zostało wydane postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. PGW Wody Polskie pod sygnaturą [...]. Postanowieniem tym Dyrektor ZZ w Ł. zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (...) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wydał postanowienie w dniu [...] października 2020 roku, znak: [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". Z powyższego wynika, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ trwa od 28 czerwca 2019 r. i nie zostało do dnia wydania wyroku zakończone wydaniem decyzji. Zawieszenie tego postępowania postanowieniem Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. okazało się wadliwe, stąd nie można – w ocenie tut. Sądu – uznać, że nastąpiło skuteczne prawnie wstrzymanie biegu terminu do zakończenia sprawy. Nie jest też przesłanką dopuszczalnego prawnie niezachowania terminów załatwienia sprawy podnoszona przez organ okoliczność, że oprócz sprawy niniejszej (znak [...]) organ prowadzi jeszcze dwa inne postępowania (znak [...] oraz [...]) i – zdaniem organu – "ze względu na stopień skomplikowania przedmiotowego postępowania, celowe jest powiązanie wszystkich trzech postępowań prowadzonych w sprawie budowy stawu na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości B. oraz na budowę urządzenia piętrzącego, wykonanie mnichów: wlotowego i wylotowego, pobór wód do napełniania stawu, zrzuty wody oraz pozwolenia na zmianę konstrukcji urządzenia piętrzącego t.j. postępowań prowadzonych przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o znakach spraw: [...],[...] oraz [...]". Każda z ww. spraw jest bowiem odrębną sprawą administracyjną i każda z nich powinna być załatwiona w terminach przewidzianych w ustawie. Tylko wówczas, gdyby zakończenie którejkolwiek z ww. spraw byłoby rzeczywiście uzależnione od zagadnienia prejudycjalnego, a bieg postępowania w sprawie wstrzymany byłby skutecznie prawnie stosownym postanowieniem (art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.), wówczas możliwe byłoby niedochowanie terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. - zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. nie tylko dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, ale bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. do wydania aktu w oznaczonym w sentencji wyroku terminie. Skarżący nie domagali się w skardze zastosowania środków dyscyplinujących organ w postaci grzywny lub zasądzenia na ich rzecz określonej kwoty pieniężnej. Tym niemniej, niezwiązany żądaniami skargi i analizując sprawę, tut. Sąd nie stwierdził tego, że dla zdyscyplinowania organu do wydania decyzji niezbędnym jest wymierzenie z urzędu temu organowi grzywny lub zasądzenie z urzędu na rzecz skarżących określonej kwoty pieniężnej. Oba ww. środki dyscyplinujące organ należą do dyskrecjonalnej władzy sądu meriti. Grzywna – jako środek dyscyplinujący o fiskalnym charakterze – powinna być wymierzana wówczas, gdy sąd meriti dochodzi do przekonania, że bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) nie jest w żaden sposób przez organ uzasadniana. W sprawie zaś niniejszej organ wyjaśnił, że jego zamiarem jest łączne rozpoznanie trzech, wiążących się ze sobą spraw, jednocześnie. Wprawdzie z oceny prawnej tut. Sądu wynika, że to stanowisko było błędne prawnie, tym niemniej Sąd orzekający uznał, że dla skutecznego skłonienia organu do wydania decyzji wystarczające będzie w takiej sytuacji zobowiązanie go w wyroku do wydania aktu w oznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odstępując od wymierzenia organowi grzywny, nie znalazł tym samym uzasadnienia dla zasądzenia od organu na rzecz skarżących określonej sumy pieniężnej. Należy bowiem podkreślić, że podstawowym fiskalnym środkiem dyscyplinującym organ do działania, który powinien być jako pierwszy rozważany, nie jest zasądzenie kwoty na rzecz skarżących, ale grzywna. Skoro więc Sąd meriti grzywny nie nałożył, to tym bardziej nie było konieczności procesowej zasądzania od organu na rzecz strony kwoty pieniężnej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I, II i III sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżących poniesiony koszt wpisu od skargi 100 zł. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a.