I SA/Wa 2646/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi L. Z. i A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej też jako organ I instancji/prezydent) odmówił A. T. i L. Z. (dalej też jako skarżące) ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], w dzielnicy [...], ul. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczoną jako działka nr [...]o pow. [...] m2. Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też jako organ II instancji/wojewoda) utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako ugn) dla ustalenia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek właściciela nieruchomości oraz wydzielenie na podstawie tej decyzji działek pod drogi publiczne, które z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna przechodzą na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W dalszej kolejności organ II instancji wywiódł, że jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją nr [...] z [...] lipca 1997 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] dz. [...], dz. [...] oraz KW [...] dz. [...], dz. [...] i dz. [...] położonej w Gminie [...] przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. W wyniku niniejszego podziału powstała m. in. działka ew. nr [...], która po scaleniu z działkami nr ew. [...],[...] i [...] miała stanowić działkę nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu niniejszej decyzji stwierdzono, że działka nr [...] stanowić będzie drogę do wszystkich nowopowstałych działek. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, tj. działki ew. nr [...] wpisani są A.Z. oraz D. J. i E. N.. Ponadto w dziale III księgi wieczystej wpisana jest na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1998 r. rep A nr [...], ustanowiona na okres do prawomocnego wydzielenia drogi dojazdowej, nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]z obrębu [...]. Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną. Skoro na przedmiotowej nieruchomości jest ustanowiona przez właścicieli służebność gruntowa przechodu i przejazdu, a ponadto zgodnie z treścią księgi wieczystej prawo własności tej nieruchomości nadal przysługuje osobom fizycznym, wojewoda uznał, że działka ta nie została zatem wydzielona pod drogę publiczną a jej wydzielenie nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności. Tym samym w ocenie wojewody niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 98 ugn. Wskazując na powyższe organ przywołał wyrok w wyrok z dnia 14.06.2018 r., sygn. akt 1 OSK 1846/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego (...), a to nie ma miejsca w tej sprawie. W skardze na powyższą decyzję L. T. i A. Z. zarzuciły Wojewodzie [...] naruszenie: 1. art. 32 pkt 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli przez władzę publiczną; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa), poprzez działanie organu poza przepisami prawa; b. art. 7 i 8 kpa, poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli i naruszenie zasady praworządności; c. art. 9 i 10 kpa, poprzez zaniechanie obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na podjęcie decyzji i nie zapewnienie czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania; d. art. 77 i 145 § 1 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całościowego materiału dowodowego; e. art. 75 § 1 kpa, poprzez niedopuszczenie dowodów mogących przyczynić się do rozpatrzenia sprawy; f. art. 80 kpa, poprzez brak właściwej oceny materiału dowodowego; g. art. 138 § 2 w zw. z art. 61 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji; h. art. 155 kpa, poprzez jego błędną interpretacje. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji organu stanowił art. 98 ust. 1 i 3 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu, w którym decyzja z [...] lipca 1997r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. Stanowił on, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem, by mogło dojść do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn musiała istnieć w obrocie prawnym decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela zapadła w trybie art. 93 i art. 96 ugn, tj. zgodnie z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu dotyczyła zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jak wynika z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 1982 r. na tym terenie nie były przewidziane drogi, a w każdym razie plan nie określał ich przebiegu w jakikolwiek sposób. Wg uzasadnienia decyzji podziałowej nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. sporny podział został dokonany zgodnie z zatwierdzonymi uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r. zmianami do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] z 1982 r. Przedmiotowe nieruchomości były usytuowane na obszarze oznaczonym symbolem [...] o funkcji strefa możliwości urbanizacyjnych i wschodnią częścią na terenie oznaczonym symbolem [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta. W decyzji podano również, że nowopowstałe działki stanowiące drogi dojazdowe należy wykonać na własny koszt i we własnym zakresie – co jest charakterystyczne dla dróg prywatnych. Warto podkreślić, że do 15 lutego 2000 r. treść przepisu art. 98 ust. 1 ugn nie wskazywała w sposób jednoznaczny, że tylko działki wydzielone pod drogi publiczne mogły przejść z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W tym czasie w doktrynie i w orzecznictwie przyjmowano, że wydzielenie w ramach podziału działki przeznaczonej pod drogę nie musi zawsze oznaczać przejścia jej własności na rzecz gminy, nie następowało to w szczególności wówczas, gdy jej przebieg nie został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wydzielona działka nie miała charakteru ogólnodostępnej, będąc np. drogą wewnątrzosiedlową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995r., sygn. akt III ARN 7/95). Obecnie w orzecznictwie występuje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym działka gruntu wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ugn w pierwotnym brzmieniu (tj. Dz.U. Nr 115, poz. 741, tj. przed nowelizacją z dnia 15 lutego 2000 r.), przechodzi z mocy prawa na własność gminy, tylko wówczas gdy przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zatem także pod rządami art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w wersji pierwotnej (obowiązującej przed dniem 15 lutego 2000 r.) jedynie drogi publiczne, wydzielone w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela, przechodziły na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa. Tylko takie rozumienie użytego w pierwotnej wersji wspomnianego przepisu wyrażenia "droga" (de lege lata - od dnia 15 grudnia 2000 r. - figuruje już w ustawie zwrot "drogi publiczne") daje się uzasadnić w kontekście art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. W konsekwencji tylko wówczas gdy podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna w tym zakresie uwzględnia wydzielenie drogi publicznej, to tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę (por. Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II CSK 127/07). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odszkodowanie w ramach regulacji przewidzianej w art. 98 ust. 3 ugn jest należne tylko wówczas gdy z decyzji podziałowej wynika jednoznacznie, że określone działki zostały wydzielone jako drogi o charakterze publicznym. Wynika to wprost z powołanej podstawy prawnej decyzji oraz jej rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 93 ust. 3 ugn, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki, nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 ugn jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Działka nr [...], która weszła w skład działki nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną lecz pod drogę dojazdową do nowoutworzonych działek. Jest to zatem droga wewnętrzna (prywatna), a przy tym jej właściciele mieli tego świadomość gdyż na przestrzeni lat obciążali ją służebnościami drogowymi traktując ją jak drogę prywatną. Wobec powyższego nie budzi, żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca. 2012 r., sygn. I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r" sygn. akt I OSK 229/13). Trzeba podkreślić, że w wyniku podziału, z nieruchomości mogą być wydzielone osobne działki pod drogi wewnętrzne i osobne działki pod drogi publiczne. Skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na podmiot publicznoprawny następuje tylko wówczas gdy doszło do wydzielenia określonych działek pod drogi publiczne. Tylko wówczas byłym właścicielom należne jest odszkodowanie za odjęcie prawa własności. Charakter drogi publicznej musi jednak wynikać nie tylko z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale też i z decyzji zatwierdzającej podział. W kontrolowanej sprawie oczywiste jest, że plan nie przewidywał na spornej nieruchomości (dz [...]) przebiegu drogi publicznej a działki wydzielone pod drogę dojazdową miały za zadanie obsługiwać (zgodnie z art. 93 ust. 3 ugn) powstałe w wyniku podziału działki budowlane. W tym stanie rzeczy nie można mówić o niezachowaniu przez organ zasady równości. W spornym zakresie nie została ona naruszona, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżących nie każda nowopowstała działka drogowa jest drogą publiczną. Przeciwnie, już sam ustawodawca określił w przepisach regulujących podział nieruchomości różne reżimy prawne – w zależności od kategorii wydzielanej drogi. Właściciel nieruchomości wydzielając z większej nieruchomości mniejsze działki budowlane ma obowiązek w ramach własnej posesji zapewnić im wszystkim dostęp do drogi publicznej. Rozdrobnienie własnej nieruchomości leży w interesie właściciela i on sam pozostając w pełni praw właścicielskich, przy zbywaniu nowych nieruchomości może zbyć również udział w drodze wewnętrznej bądź ustanowić na niej służebność przejścia i przejazdu dla zbywanych działek – co miało miejsce w tej sprawie. Przede wszystkim jednak, ewentualne jakiekolwiek odszkodowanie za działki drogowe przyznawane jest wyłącznie na rzecz właściciela nieruchomości z daty podziału - a więc z 1997 r. Tymczasem skarżący nie byli wówczas właścicielami tej nieruchomości lecz nabyli ją w terminie późniejszym, co również świadczy o tym, że jej właściciel ( H. G.) rozporządzał ww. działkami na prawach własności, a zatem że nie przeszły one z mocy prawa na rzecz gminy. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje też podnoszona w skardze okoliczność, że sporządzonym na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], dz. ew. nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] znajdują się w liniach rozgraniczających dróg oznaczonych, jako [...] oraz [...]. W kontrolowanej sprawie istotne są przepisy planu miejscowego obowiązującego w 1997 r. a nie przepisy nowotworzonego planu. Uwzględniając powyższe Sąd uznał zarzuty skargi za całkowicie chybione, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Nie są w szczególności uzasadnione zarzuty o charakterze proceduralnym. Organ uzasadnił decyzję zgodnie z wymogami, a przy tym decyzja odmowna opiera się na rzetelnej analizie stanu faktycznego sprawy, w tym dokumentów urzędowych, jakimi są decyzja z 1997 r. i wpisy służebności w księdze wieczystej. Formułując zarzuty odnośnie do postępowania dowodowego skarżący nie wyartykułowali jakie konkretnie dowody organ pominął z negatywnym skutkiem dla wyniku sprawy. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).