I GSK 81/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1791/21 w sprawie ze skargi A S.A. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 18 grudnia 2020 r. nr UZP/DP/O/022/14(68)/15/OS KW-6228/20 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A S.A. w G. na rzecz Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych 775 (słownie: siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1791/21 na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w sprawie skargi A S.A. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 18 grudnia 2020 r. nr UZP/DP/O/022/14(68)/15/OS; KW-6228/20 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 30 kwietnia 2018 r.; w pkt 2. zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 6 listopada 2015 r. do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wpłynęło zawiadomienie Najwyższej Izby Kontroli, Delegatury w Katowicach z dnia 4 listopada 2015 r., skierowane w trybie art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli o ujawnieniu okoliczności wskazujących na naruszenie przez spółkę przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, polegających na dokonywaniu zakupów towarów, usług, robót budowlanych z pominięciem przepisów p.z.p. Organ kontrolny zwrócił uwagę, że w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami istnieją podstawy do zastosowania przez Prezesa UZP sankcji za naruszenie przepisów p.z.p., poprzez nałożenie na spółkę administracyjnej kary pieniężnej. Organ kontrolny wskazał, że przeprowadził w spółce kontrolę Wybrane aspekty funkcjonowania spółek z udziałem Miasta G., obejmującą m.in. udzielanie przez spółkę zamówień publicznych. Kontrola wykazała brak stosowania przez spółkę przepisów p.z.p. przy udzielaniu zamówień publicznych, mimo ciążącego na spółce obowiązku, wynikającego ze statusu zamawiającego na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Zawiadomieniem z dnia 4 stycznia 2018 r. Prezes UZP wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej na spółkę z tytułu udzielenia zamówienia publicznego wykonawcy R. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą B R. W. w W. na dostawę kruszywa bez stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r. Prezes UZP nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 3000,00 złotych. W dniu 28 maja 2018 r. do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wpłynął wniosek spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpoznania wniosku strony Prezes UZP decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1484/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa UZP z dnia 26 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przyjęcie, że w konkretnym przypadku dany podmiot jest podmiotem prawa publicznego wymaga ustalenia kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. W piśmie z dnia 4 listopada 2020 r. Prezes UZP wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień dotyczących rzeczywistego zakresu jej działalności w okresie udzielania spornego zamówienia oraz wezwał spółkę do złożenia dokumentów. W piśmie z 23 listopada 2020 r. spółka złożyła wyjaśnienia. W załączeniu do pisma spółka przesłała żądane dokumenty. Decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r., Prezes UZP utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 30 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1791/21 decyzje organów obu instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd był związany wykładnią art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., dokonaną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1484/18. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca jest osobą prawną utworzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego i w dacie udzielenia spornego zamówienia jednostka samorządu terytorialnego posiadała ponad połowę akcji spółki. Spełnienie przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b) i d) p.z.p. pozwala na przyjęcie, że podmiot sektora publicznego ma możliwość wywierania wpływu na spółkę, jednak sama ta okoliczność jest niewystarczająca do ustalenia, że spółka jest podmiotem prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Za błędne uznał Sąd stanowisko organu, że sam fakt utworzenia spółki przez jednostkę samorządu terytorialnego i posiadania przez tę jednostkę w dacie udzielenia spornego zamówienia wszystkich akcji spółki determinuje charakter działalności spółki w kategorii zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Dla uznania spółki za podmiot prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. niezbędne jest także ustalenie, że spółka została utworzona w szczególnym celu do zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego i w dacie udzielania spornego zamówienia faktycznie prowadziła działalność mającą na celu zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym. Taka osoba prawna nie może działać w zwykłych warunkach rynkowych, w celu osiągnięcia zysku oraz nie może ponosić strat wynikających z prowadzenia działalności. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy; 2. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli wydanej w sprawie przez Prezesa Urzędu decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej oraz bezzasadnym uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu decyzji wskutek błędnego ustalenia przez Sąd, że z dokumentacji ustrojowej spółki nie wynika aby Gmina G. powierzyła spółce wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i że przedmiot jej działalności nie wiąże się z zaspakajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy podczas, gdy okoliczność ta wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, takich jak uchwała nr X/214/99 Rady Miejskiej w G. z dnia 30 września 1999 r. w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Gminy G. Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w G. ul. [...] utworzenia jednoosobowej spółki Gminy pod nazwą A Sp. z o.o. z siedzibą w G. ul. [...], § 8 statutu A Sp. z o.o. z siedzibą w G. (rep. A nr 4376/2000), § 5 statutu A S.A. z siedzibą w G. (rep. A nr 3587/2008), jak również z faktycznie wykonywanej przez Spółkę w 2013 r. działalności, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania, że spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy Pzp na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, a w konsekwencji nie podlega sankcji w postaci kary pieniężnej nakładanej przez Prezesa Urzędu z powodu braku stosowania przepisów ustawy Pzp przy udzieleniu spornego zamówień; 3. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli wydanej w sprawie przez Prezesa Urzędu decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej oraz bezzasadnym uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu decyzji wskutek błędnego ustalenia przez Sąd, że spółka w dacie udzielenia spornego zamówienia prowadziła działalność gospodarczą w normalnych warunkach rynkowych, w celu osiągnięcia zysku podczas, gdy wniosku takiego nie sposób wyprowadzić z treści decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o akta sprawy administracyjnej; Poza tym zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że spółka nie zalicza się do podmiotów, o których mowa w tym przepisie, czego konsekwencją było niewłaściwe uznanie, że wobec spółki nie znajdują zastosowania przepisy art. 200 - 203 tej ustawy; 2. art. 199 w zw. z art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy Pzp, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania do spółki będącej zamawiającym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp; 3. art. 9 zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołana na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej przez Gminę G. spółka może prowadzić działalność gospodarczą inną niż działalność polegająca na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a co za tym idzie, że spółka nie była zobowiązana do stosowania przepisów ustawy Pzp przy udzieleniu spornego zamówienia podczas, gdy z przywołanych przepisów wynika, że jednoosobowa spółka komunalna utworzona przez gminę może prowadzić działalność polegającą wyłącznie na zaspakajaniu tego rodzaju potrzeb; 4. art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 w zw. z art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spółka, będącą jednoosobową spółka komunalną Gminy G., może prowadzić normalną działalność gospodarczą na warunkach rynkowych, a co za tym idzie, że nie była zobowiązana do stosowania przepisów ustawy Pzp przy udzieleniu spornego zamówienia i wobec tego nie podlega sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej nakładanej przez Prezesa Urzędu podczas, gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że za pośrednictwem utworzonej spółki gmina nie może prowadzić działalności, poprzez którą nie realizuje zadań publicznych gminy; 5. art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywanie przez Gminę G. zadań komunalnych przez utworzoną w tym celu spółkę, będącą jednoosobową spółka komunalną tej gminy, wymaga zawarcia umowy w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisów powinna prowadzić do wniosku, że powierzenie wykonywania zadań komunalnych tego rodzaju spółce zawarcia umowy nie wymaga, gdyż do takiego powierzenia dochodzi w samym akcie organu gminy powołującym taką jednostkę i określającym przedmiot jej działania. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest czy A S.A. z siedzibą w G. jest podmiotem prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarówno Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wykładnią art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1484/18. Ocena prawna, przedstawiona szczegółowo w uzasadnieniu powołanego wyroku, wyłącza możliwość ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie przez skład sądu orzekający w rozpoznawanej sprawie. Zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy było dokonanie ustaleń co do istnienia przesłanek uznania za podmiot prawa publicznego, wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., zgodnie z wykładnią tego przepisu przedstawioną w uzasadnieniu wyroku z 4 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1484/18, uwzględniającą wnioski wynikające z powołanego tam orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wykonując wytyczne zawarte w tym wyroku przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i dokonał prawidłowej oceny prawnej ustalonych okoliczności faktycznych i w konsekwencji właściwie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., co zostało wadliwie ocenione w ramach zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ związany wcześniejszym wyrokiem wydanym w tej sprawie przeprowadził stosowne postępowanie w celu wyjaśnienia rzeczywistego przedmiotu działalności skarżącej spółki. Potrzeby o charakterze powszechnym definiowane są w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (zob. wyroki z: 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-44 /96; 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96; 27 lutego 2003 r. w sprawie C-373/00 i 16 października 2003 r. w sprawie C-283/00) jako potrzeby, które z przyczyn związanych z interesem publicznym są zaspokajane w całości lub w przeważającym zakresie przez państwo i których zaspokajanie związane jest ściśle z jego instytucjonalną działalnością, a których realizowanie należy do władzy publicznej albo do podmiotu powołanego przez władzę publiczną i służy społeczeństwu jako całości i dlatego leży w interesie ogólnospołecznym. Trybunał Sprawiedliwości wskazuje, że państwo lub jednostki samorządu terytorialnego tworząc podmioty prawa publicznego decydują się z przyczyn związanych z interesem ogólnym zaspokajać pewne potrzeby same lub mieć na ten proces decydujący wpływ. Niezależnie od formy organizacyjno-prawnej, za pomocą której zaspokajana jest taka potrzeba, objęte tym pojęciem są wszystkie zadania z istoty swojej uważane za mające charakter publiczny. Tak więc pod tym pojęciem należy rozumieć zasadniczo każdą aktywność, która nie jest wykonywana dla zaspokojenia pojedynczego, prywatnego celu. Trybunał Sprawiedliwości w swoim orzecznictwie, wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących dyrektyw odnoszących się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych, które nadal zachowało aktualność (zob. wyroki z: 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-44/96; 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96; 22 grudzień 2002 r. w sprawie C-470/99; 27 lutego 2003 r. w sprawie C-373/00; 22 maja 2003 w sprawie C-18/01; 16 października 2003 r. w sprawie C-283/00; 5 października 2017 r. w sprawie C-567/15) wskazuje również, że prawodawca wspólnotowy dokonał rozróżnienia między potrzebami interesu ogólnego nieposiadającymi charakteru przemysłowego lub handlowego a potrzebami interesu ogólnego o charakterze przemysłowym lub handlowym. Jego zdaniem, zastosowanie przez prawodawcę unijnego wyrażenia w szczególnym świadczy o jego woli do objęcia przepisami wiążącymi dla zamówień publicznych jedynie podmioty utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego i które prowadzą działalność spełniającą takie potrzeby. Według Trybunału dla uznania za podmiot prawa publicznego nie jest istotne i to, czy obok obowiązku zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym podmiot ten ma możliwość prowadzenia innej działalności w warunkach konkurencyjnych jak i to, że zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym stanowi jedynie stosunkowo niewielką część działalności danego podmiotu. Nadto, jeśli dany podmiot został pierwotnie ustanowiony w celu zaspokajania potrzeb o charakterze ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego, a następnie podjął działalność komercyjną, to nie zmienia to jego statusu jako podmiotu prawa publicznego, pod warunkiem, że dalej prowadzi działalność, bez względu na jej rozmiar, dla której pierwotnie został ustanowiony. Do kwalifikacji podmiotu jako podmiotu prawa publicznego istotne jest bowiem to, w jakim celu został on powołany. W tym świetle należy stwierdzić, że do uznania podmiotu za podmiot, który zaspokaja potrzeby powszechne niemające charakteru przemysłowego, jaki i handlowego wystarczy, że podmiot taki będzie realizował takie usługi w pewnym zakresie swej działalności. W tym kontekście prawidłowo ustalono, że z uchwały nr X/214/99 Rady Miejskiej w G. z dnia 30 września 1999 r. w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Gminy G. Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w G. ul. [...] i utworzenia jednoosobowej spółki Gminy pod nazwą A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wynika, że przedmiotem działalności nowopowstałej spółki miała być modernizacja, remonty kapitalne i bieżące dróg, ulic, chodników, placów, mostów oraz ich utrzymanie w pełnej przydatności techniczno-eksploatacyjnej. Z § 8 statutu (rep. A nr 4376/2000) spółki przekształcanej w A sp. z o.o. z siedzibą w G. (poprzednika prawnego spółki) wynika, że przedmiotem jej działalności była m.in.: 1) budowa autostrad, dróg, lotnisk i obiektów sportowych; 2) budownictwo ogólne i inżynieria lądowa; 3) wykonywanie pozostałych instalacji budowlanych; 4) administrowanie infrastrukturą drogową. Z § 5 statutu (rep. A nr 3587/2008) spółki przekształconej – A S.A. z siedzibą w G. wynika, że przedmiotem jej działalności była i nadal pozostaje m.in.: 1) budowa autostrad, dróg, ulic i dróg szynowych; 2) budowa mostów i tuneli; 3) budowa systemów sygnalizacji świetlnej i oświetleniowych dróg; 4) budowa sieci wodociągowych, gazowych, kanalizacyjnych; 5) budowa linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych. W tym kontekście prawidłowo uznano, że forma prawna A S.A. z siedziba w G., jaką jest spółka komunalna, determinuje przyjęcie, że jest ona narzędziem służącym do realizacji celów jej założyciela - Gminy G.. Poprzez spółkę komunalną Gmina G. realizuję swoje ustawowe zadania, takie jak budowa gminnych dróg, ulic i mostów. Byt spółki komunalnej, jej natura prawna są zdeterminowane specyficzną naturą prawną jednostki samorządu terytorialnego, która ją utworzyła, ponieważ spółka ta jest narzędziem w rękach tej jednostki. Powszechny charakter mają te potrzeby, których zaspokajanie służy pożytkowi społeczeństwa jako całości lub jego części i dlatego leży w interesie ogólnospołecznym. Tym samym zaspakajanie potrzeb o charakterze powszechnym należy rozumieć zasadniczo jako każdą aktywność, która nie jest wykonywana wyłącznie dla zaspokojenia pojedynczego, partykularnego i prywatnego celu. Samorząd terytorialny zdecydował się utworzyć spółkę z przyczyn związanych z interesem publicznym, a następnie zachować decydujący wpływ na świadczenie przez ten podmiot określonych usług. Tym samym cel utworzenia spółki był szczególny i ostatecznie służył zaspokojeniu potrzeb o charakterze powszechnym. Jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej) i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Spółka taka może zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez dana jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest zatem wyłącznie wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taka spółkę utworzyła. Przedmiot działania takiej spółki przede wszystkim określony powinien być w akcie powołującym ten podmiot do życia, który zarazem stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego. Spółka spełnia zatem warunek kwalifikujący ją do kategorii podmiotów prawa publicznego, ponieważ spełniona jest przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.z.p. Jednocześnie, ponieważ większość kapitałowa przekłada się na prawo głosu w najważniejszym organie spółki, jakim jest walne zgromadzenie akcjonariuszy, należy uznać również, że w przypadku spółki spełniona jest również przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. d) p.z.p. Struktura kapitałowa spółki nie uległa zmianie od 2013 r., a zatem również w okresie udzielenia zamówienia spółka spełniała przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b) i lit. d) p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd w świetle którego wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego zadania, włączając w to wykonywanie zadań przekazanych do wykonywania innym podmiotom, należy uznać za mające na celu "zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym". Podejmowane przez spółkę w 2013 r. aktywności były ściśle związane z budową gminnych dróg, ulic i mostów, co odpowiada zadaniom własnym gminy wyrażonym w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Spółka realizowała zadania w zakresie zaspokajania potrzeb powszechnych niemających charakteru przemysłowego ani handlowego (budowa gminnych dróg, ulic i mostów) w dacie udzielenia zamówienia i nadal prowadzi taką działalność. W 2013 r. spółka przeznaczyła zysk w kwocie 306 804,37 zł w następujące sposób: 82.260,02 zł na wypłatę dywidendy dla Gminy G., 24.544,35 zł na kapitał zapasowy jako obowiązkowy odpis z zysku netto w wysokości 8% i 200.000,00 zł na zwiększenie kapitału rezerwowego. Znaczną część zysku uzyskanego w 2013 r. (74%) spółka przeznaczyła więc na kapitały służące do prowadzenia działalności. Spółka prowadzi wskazaną działalność w oparciu o uzyskany od akcjonariusza, czyli Gminy G. majątek w postaci kapitału akcyjnego wniesionego na pokrycie objętych akcji. Przy analizie zagadnienia działalności spółki nie można pomijać uwarunkowań wynikających z posiadania przez nią konkretnej struktury właścicielskiej, który to właściciel przez swoje statutowo zapisane uprawnienia decyduje o priorytetach i kierunkach działania spółki. Fakt, że zysk, po dokonaniu ustawowych odpisów i wypłacie dywidendy, jest zasadniczo przeznaczony na realizację jej działalności, jest również wyznacznikiem, co do faktu, że nie cele handlowe i przemysłowe przyświecały jej powstaniu. Były nim cele opisane w uchwale nr X/214/99 Rady Miejskiej w G. z dnia 30 września 1999 r. - modernizacja, remonty kapitalne i bieżące dróg, ulic, chodników, placów, mostów oraz ich utrzymanie w pełnej przydatności techniczno-eksploatacyjnej. Kapitał umożliwiający spółce finansowanie działalności pochodzi zatem od Gminy G., która w tej formie finansuje jej działalność, jak również przyczynia się do pokrywania strat. Spółka wskazała bowiem, że w 2013 r. straty z lat ubiegłych zostaną pokryte z kapitału zapasowego, a więc części kapitału własnego spółki, finansowanego przez jej jedynego akcjonariusza - Gminę G.. Spółka nie działa zatem w zwykłych warunkach rynkowych, ponieważ może uzyskać od Gminy G. finansowanie ze środków publicznych, której nie mogłyby otrzymać inne niż spółka komunalna podmioty gospodarcze, w postaci podwyższenia kapitału zakładowego lub dopłat kapitałowych na wydatki bieżące. Spółka - jako spółka komunalna - może również uzyskiwać takie wsparcie poprzez obniżanie aktywów Gminy G. na pokrycie strat z działalności. W odniesieniu do działalności poza sferą użyteczności publicznej takie finansowe wsparcie spółek komunalnych daje im dużą przewagę nad spółkami o kapitale prywatnym. Pomimo, że podwyższenie kapitału zakładowego spółki komunalnej czy dokonywanie dopłat stanowi legalny sposób dofinansowania działalności spółki, to jednak takie dofinansowanie dokonywane jest ze środków publicznych, ponieważ gmina nie ma swojego prywatnego majątku, a wszystko co stanowi jej własność jest mieniem publicznym. Spółka budując, remontując i utrzymując gminne drogi i ulice, równolegle realizowała zadania służące zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej Gminy G.. Faktycznie prowadzona działalność spółki w części dotyczącej gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, mieściła się w ramach ustalonego przez organ założycielski przedmiotu działalności spółki oraz odpowiadała zadaniom własnym gminy określonym w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, które miały charakter zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, co czyni ją podmiotem zobowiązanym do stosowania p.z.p. na podstawie jej art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b) i d). Tym samym zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów procesowych w postaci art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 199, art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy Pzp, art. 2, art. 3 ust. 1, art. 9, art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podsumowując, należy stwierdzić, że ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszania prawa materialnego uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).