III SA/Po 99/18

Dnia 29 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi D. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] o nałożeniu na D.N., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], zwanego dalej skarżącym, kary pieniężnej w wysokości 10.000,00zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli w dniu [...] lipca 2017 r. w siedzibie przedsiębiorcy: [...] w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną. Organ wskazał wykaz dokumentów, które należy przygotować na dzień rozpoczęcia kontroli, a także pouczył m.in. o obowiązku pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności, a także o nakładaniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia do kontroli wskazanych w wezwaniu dokumentów oraz udostępnienia bazy eksploatacyjnej oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania ww. bazą. E-mailem z dnia [...] czerwca 2017 r. żona skarżącego D. N. wniosła o przesłanie druków niezbędnych do kontroli na e-mail. Jak wynika z notatki urzędowej z dnia [...] lipca 2017 r., kontrolerzy po przybyciu do siedziby przedsiębiorstwa w celu rozpoczęcia kontroli zastali żonę skarżącego która poinformowała, że męża nie ma, a jego sprawy ją nie interesują, "nie posiada wiedzy na temat prowadzonej przez niego działalności gospodarczej" i stwierdziła, że nie jest upoważniona do przekazywania numerów telefonu do męża. W notatce urzędowej z dnia [...] lipca 2017 r. urzędnik organu stwierdził, że zadzwonił do skarżącego, który oświadczył, że jest zagranicą. Nie odpowiedział na pytanie kiedy będzie w kraju. Jak wynika z kolejnej notatki urzędowej z dnia [...] lipca 2017 r. wraz z dokumentacją, Inspektorzy Transportu Drogowego podjęli ponownie próbę dokonania kontroli w siedzibie firmy Skarżącego, gdzie brama była otwarta, a wejście do mieszkania zamknięte było jedynie siatką przeciw owadom, jednak pomimo dzwonienia oraz nawoływania – nikt nie wyszedł do kontrolerów. Z powyższych czynności sporządzono protokół z dnia [...] lipca 2017 r. i następnie zawiadomiono skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania wobec skarżącego w zakresie niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Następnie, mając na uwadze wyżej wymienione ustalenia, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2017 r., wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny oraz wskazał treść art. 92a ust. 1 i lp. 1.5 załacznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm., zwanej dalej: u.t.d.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 80 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829, ze zm., zwanej dalej: u.s.d.g.), a także art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 3 i 6 oraz lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 80 ust. 1 i 5 u.s.d.g. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., wskazaną we wstępie, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Organ odwoławczy w pełni podzielił dokonaną przez organ I instancji ocenę materiału zebranego w sprawie. W uzasadnieniu organ przytoczył m.in. art. 50 ust. 1 lit. a, art. 55 ust. 1, 1a i 1b, art. 89c, art. 92a ust. 1, 3, 4 i 6 u.t.d., a także art. 79a ust. 1, 2, 4-9, art. 80 ust. 1-5 u.s.d.g. Organ wskazał również stan faktyczny w sprawie i podkreślił, że strona nie dopełniła art. 80 ust. 3 u.s.d.g. i miała kilka tygodni na zaplanowanie wszystkich zajęć związanych z prowadzoną działalnością w taki sposób, aby móc bez żadnych przeszkód umożliwić przeprowadzenie kontroli jej przedsiębiorstwa. W przedmiotowej sprawie nie doszło do wszczęcia kontroli przedsiębiorstwa skarżącego, ponieważ skarżący nie poddał się kontroli. Skarżący mimo odebrania zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli w jego przedsiębiorstwie nie był obecny w dniu wyznaczonym jako termin rozpoczęcia kontroli, nie upoważnił także osoby, która mogłaby go reprezentować podczas nieobecności w czasie dokonywania kontroli jego przedsiębiorstwa. Tym samym skarżący odmówił przeprowadzenia kontroli. Wbrew twierdzeniom strony kontrola nie mogła zostać przeprowadzona w obecności jego żony skarżącego, nawet gdyby nie odmówiła uczestniczenia w czynnościach kontrolnych, ponieważ nie została upoważniona do reprezentowania skarżącego w czasie jego nieobecności podczas kontroli. Inspektorzy nie zastali również żadnego pracownika skarżącego a przeprowadzenie kontroli w obecności przywołanego świadka będącego funkcjonariuszem publicznym i pracownikiem innego organu niż organ przeprowadzający kontrolę byłoby niemożliwe ze względu na nieznajomość m. in. miejsca przechowywania dokumentów i danych cyfrowych niezbędnych do przeprowadzenia kontroli. Inspektorzy mogli podjąć próbę przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa strony tylko pod wskazanym w zawiadomieniu adresem. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący powtórzył treść odwołania wnosząc o stwierdzenie wydania obu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, względnie o uchylenie oby decyzji, ponadto o zasądzenie kosztów. Zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 107 k.p.a., art. 80 ust. 1 i 5 u.s.d.g., a także art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 3 i 6 oraz lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego. Organ administracji dokonał prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, należycie ocenił materiał dowodowy oraz prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie przepisy stanowiące podstawę decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, ze zm.), dalej "u.t.d.", zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6). Stosownie do Lp. 1.5 tego załącznika, za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 10.000 zł. Przepisy regulujące kontrolę przedsiębiorców znajdują się w Rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm., zwanej dalej u.s.d.g.). Zgodnie z art. 79 ust. 4 tej ustawy, kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. Przepis art. 80 ust. 1 u.s.d.g. stanowi zaś, że czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności (art. 80 ust. 3). Ponadto, zgodnie z art. 72 u.t.d., kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: 1) udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli; 2) udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa; 3) umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego; 4) umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli; 5) umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli. Z punktu 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. wynika, że niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części podlega karze 10.000 zł. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zebrany przez organ materiał dowodowy pozawalał na przyjęcie, że skarżący nie poddał się kontroli, a zatem zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli skarżący odebrał w dniu [...] czerwca 2017 r. Skarżący nie kwestionuje, że otrzymał ww. zawiadomienie. W zawiadomieniu wyraźnie zawiadomiono o zamiarze jej wszczęcia w dniu [...] lipca 2017 r., a zatem już w tym dniu przedsiębiorca powinien być gotowy na poddanie się kontroli. Jednocześnie w zawiadomieniu wskazano na możliwość przeprowadzenia kontroli w siedzibie organu po uprzednim uzgodnieniu terminu. Dodatkowo pouczono skarżącego o stosownych przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym – w przypadku nieobecności – o konieczności wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli (art. 80 ust. 3 u.s.d.g.). Czynności kontrolne podjęte [...] lipca 2017 r. zostały podjęte po upływie 7-dniowego terminu od doręczenia zawiadomienia, a więc skarżący (lub upoważniona przez niego osoba) w tym czasie powinien znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa i udostępnić wszystkie wskazane w zawiadomieniu dokumenty. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzonych notatek urzędowych z dnia [...] lipca 2017 r., z dnia [...] lipca 2017 r. i z dnia [...] lipca 2017 r, oraz protokołu z czynności organu wskazuje, że strona dopuściła się naruszenia niepoddania się kontroli w całości. Podkreślenia wymaga, że w dniu [...] czerwca 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej żona skarżącego w jego imieniu zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Poznaniu o przesłanie na jej adres poczty elektronicznej druków niezbędnych do złożenia oświadczeń wymaganych podczas kontroli. Odpowiadając na wskazaną prośbę żonę skarżącego poinformowano ją także o terminie i godzinie rozpoczęcia kontroli. Natomiast w dniu [...] lipca 2017 r. wyznaczonym w ww. zawiadomieniu jako dzień rozpoczęcia kontroli przedsiębiorcy, inspektorzy organu I instancji podjęli próbę przeprowadzenia kontroli skarżącego. Jednak w siedzibie przedsiębiorcy w miejscowości [...] pod nr [...] zastali żonę przedsiębiorcy, która poinformowała inspektorów o nieobecności męża. niewiedzy o miejscu jego przebywania oraz że nie interesują jej sprawy męża. Odmówiła także podania jego numeru telefonu. W dniu [...] lipca 2017 r. inspektorzy próbowali się skontaktować ze skarżącym telefonicznie. Osoba podająca się za skarżącego oświadczyła, że musiała pilnie wyjechać i przebywa poza granicami kraju, a także nie wie kiedy będzie obecna w siedzibie przedsiębiorstwa. Ponownie inspektorzy próbowali się skontaktować z przedsiębiorcą w dniu [...] lipca 2017 r. w siedzibie przedsiębiorcy. Jednak mimo dzwonienia i wołania nikt nie wyszedł do inspektorów. Okoliczności powyższe również świadczą o unikaniu przez skarżącego kontaktu z inspektorami, co ocenić należy jako uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli. Opisane powyżej okoliczności znalazły odzwierciedlenie w treści protokołu z czynności z dnia [...] lipca 2017 r. w treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. notatkach służbowych z dni [...], [...] i [...] lipca 2017 r. Sąd podziela również stanowisko organu, który wskazał, że inspektorzy nie mogli zastosować wskazywanego przez skarżącego art. 80 ust. 5 u.s.d.g., zgodnie z którym w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez kontrolowanego obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Inspektorzy nie zastali bowiem żadnego pracownika skarżącego, a przeprowadzenie kontroli w obecności przywołanego świadka będącego funkcjonariuszem publicznym i pracownikiem innego organu niż organ przeprowadzający kontrolę byłoby niemożliwe ze względu na nieznajomość m. in. miejsca przechowywania dokumentów i danych cyfrowych niezbędnych do przeprowadzenia kontroli. Jednocześnie wobec nieuwzględnienia argumentów skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło do ziszczenia się dyspozycji art. 92c u.t.d., a więc do zaistnienia sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Na skarżącym ciążył obowiązek umożliwienia organowi przeprowadzenia czynności kontrolnych, a jak już wyżej wspomniano sam fakt przebywania poza granicami kraju w dacie terminu kontroli, czy też prowadzenia dodatkowo działalności w innej miejscowości nie stanowił wystarczającej przesłanki usprawiedliwiającej przedsiębiorcę. Wysokość kar jest niezależna od uznania organu, decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej nie może więc wskazywać innej wysokości kary niż ta, która wynika z poszczególnych punktów załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd nie podziela również tych zarzutów skargi, które odnoszą się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Kontrola zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, że nie naruszają one prawa. Organ przeprowadził postępowanie w sposób nie naruszający zasad wyrażonych m.in. w art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zaś wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób nie budzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.