III SAB/Lu 2/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w L. na bezczynność Komendanta Placówki Granicznej w [...] w przedmiocie udostępnienia akt kontroli postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. [...] z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Komendanta Placówki Granicznej w L. (dalej jako "organ") w przedmiocie udostępnienia akt kontroli. Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionuje działania organu związane z odmową udostępnienia w całości akt sprawy prowadzonej przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w L. w przedmiocie legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców oraz powierzania pracy cudzoziemcom. W ocenie skarżącej organ pozostaje w bezczynności od [...] listopada 2020 r., tj. od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o udostępnienie w całości akt sprawy. Jako podstawę prawną udostępnienia akt skarżąca podała art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), w skrócie: "k.p.a.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że sprawy z zakresu kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców nie należą do kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie niniejszej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg wniesionych przez uprawnione podmioty w sprawach podlegających właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, do kompetencji sądów administracyjnych należą również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. W świetle cytowanych przepisów nie ulega wątpliwości to, że skarga w niniejszej sprawie nie dotyczy aktów i czynności wymienionych w tych przepisach. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia akt kontroli, przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 13a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305 z późn. zm.), do zadań Straży Granicznej należy przeprowadzanie kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców, powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom. Sposób przeprowadzania kontroli uregulowany został w art. 10d ustawy oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie przeprowadzania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 36, poz. 284). Z przepisu art. 10d ust. 1 ustawy wynika, że Straż Graniczna prowadzi kontrolę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 13a, w celu ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców oraz powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom. Zgodnie z art. 10d ust. 6, kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego oraz w innych miejscach wykonywania pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej, a także w miejscu przechowywania wszelkich dokumentów związanych z zatrudnieniem, powierzeniem pracy lub prowadzeniem działalności gospodarczej. Kontrolowany, osoba upoważniona do reprezentowania kontrolowanego lub prowadzenia jego spraw, pracownik kontrolowanego oraz osoba współdziałająca z kontrolowanym są obowiązani umożliwić wykonywanie kontroli oraz uczestniczyć w przeprowadzaniu oględzin miejsc wykonywania pracy (ust. 8). Kontrolowany ma obowiązek w wyznaczonym terminie udzielać wszelkich wyjaśnień dotyczących przedmiotu kontroli, dostarczać dokumenty, w tym dokumenty żądane przez kontrolujących funkcjonariuszy, umożliwić sporządzanie ich kopii oraz zapewnić funkcjonariuszom warunki do pracy, w tym w miarę możliwości udostępnić samodzielne pomieszczenie i miejsce do przechowywania dokumentów (ust. 9). Osoby upoważnione do reprezentowania kontrolowanego lub prowadzenia jego spraw, pracownicy kontrolowanego, osoby współdziałające z kontrolowanym oraz inne osoby przebywające w miejscu przeprowadzania kontroli są obowiązani udzielać wyjaśnień dotyczących przedmiotu kontroli, w zakresie wynikającym z wykonywanych czynności lub zadań (ust. 10). Kontrolowany lub osoby, o których mowa w ust. 10, mogą złożyć funkcjonariuszom kontrolującym ustne lub pisemne oświadczenia dotyczące przedmiotu kontroli, które załącza się do protokołu kontroli (ust. 12). W przypadku wystąpienia w toku kontroli okoliczności wymagających wiadomości specjalistycznych, w szczególności dotyczących dokumentów potwierdzających legalność wykonywania pracy przez cudzoziemców, można powołać biegłego (ust. 13). Zgodnie z art. 10d ust. 14, po przeprowadzeniu kontroli funkcjonariusz sporządza: 1) w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w toku kontroli – protokół kontroli; 2) w przypadku niestwierdzenia nieprawidłowości – notatkę służbową. Protokół kontroli zawiera m. in. opis okoliczności uzasadniających przeprowadzenie kontroli (pkt 6), opis skontrolowanych dokumentów i zezwoleń z podaniem ich numeru, okresu ważności oraz organu, który dokument lub zezwolenie wydał (pkt 7), wynik kontroli (pkt 8), podpis funkcjonariusza sporządzającego protokół kontroli (pkt 9), podpis kontrolowanego lub adnotację o przyczynach jego braku (pkt 10). Notatka służbowa zawiera – poza danymi kontrolowanego, datą i miejscem jej sporządzenia – wynik kontroli oraz podpis funkcjonariusza sporządzającego notatkę. Zgodnie z art. 10d ust. 17, kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia przed podpisaniem protokołu kontroli zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. Zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu. Odmowa podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolującego oraz pozostawienia kontrolowanemu kopii protokołu (ust. 18). W zakresie wykonywania kontroli Straż Graniczna współdziała z organami administracji publicznej, a w szczególności z Policją, Państwową Inspekcją Pracy, Krajową Administracją Skarbową, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych oraz związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców (ust. 22), a w przypadku podejrzenia naruszenia przepisów prawa, organ dokonujący kontroli zawiadamia właściwe organy, w szczególności wymienione wyżej: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Państwową Inspekcję Pracy, Krajową Administrację Skarbową i Policję lub Prokuraturę, zgodnie z ich zakresem działania. Szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli, a także wzory stosowanych w czasie kontroli dokumentów określa powołane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lutego 2009 r. Z przepisu § 4 rozporządzenia wynika, że w toku kontroli funkcjonariusze wzywają podmiot kontrolowany do okazania, w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia zażądania, dokumentów dotyczących legalności wykonywania pracy przez cudzoziemca, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemca, powierzania wykonywania pracy cudzoziemcowi, a w szczególności zezwolenia na pracę wydanego przez właściwy organ, oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi, zarejestrowanego we właściwym powiatowym urzędzie pracy, umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, dokumentów potwierdzających uzyskanie przez cudzoziemca prowadzącego działalność gospodarczą wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej. W przypadku kontroli prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemca funkcjonariusze wzywają podmiot kontrolowany do okazania dokumentu podróży wraz z dokumentem uprawniającym do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemca prowadzącego działalność gospodarczą. Protokół kontroli lub notatkę służbową, o których mowa w art. 10d ust. 14 ustawy, funkcjonariusze sporządzają niezwłocznie po przeprowadzeniu kontroli (§ 6). Z przytoczonych przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że kontrola nie kończy się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrola prowadzona przez Straż Graniczną nie ma charakteru postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. W doktrynie postępowanie administracyjne sensu stricto jest definiowane jako określony tryb działań organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obowiązków niepodporządkowanych im służbowo konkretnych podmiotów bądź też jako uporządkowany ciąg czynności procesowych, dokonywanych przez organ administracji publicznej i inne podmioty tego postępowania, zmierzających do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji, rozstrzygającym sprawę administracyjną, natomiast kontrola prowadzona na podstawie art. 10d ustawy o Straży Granicznej ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców oraz powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom. Przepis art. 104 ust. 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę załatwiania spraw przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji. Kontrola prowadzona przez Straż Graniczną nie kończy się wydaniem decyzji. Kontrola nie kończy się także innym rozstrzygnięciem, mającym charakter aktu administracyjnego. Po przeprowadzeniu kontroli sporządza się albo protokół albo notatkę, zgodnie z art. 10d ust. 14 ustawy. Protokół stwierdza określony stan faktyczny, nie rozstrzyga natomiast sprawy. Po zakończeniu kontroli nie jest zatem wydawana decyzja, ani inny akt rozstrzygający o prawach lub obowiązkach kontrolowanego. Zarówno notatka służbowa, jak i protokół kontroli nie dotyczą wprost uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Nie mogą być zatem poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie tego przepisu. W toku kontroli nie są wydawane postanowienia, wskazane w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Czynności kontrolne nie mieszczą się także w katalogu pozostałych aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Również przepisy ustaw szczególnych nie przewidują w tej sprawie sądowej kontroli, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Żaden z przepisów ustawy o Straży Granicznej nie przewiduje skargi do sądu administracyjnego na czynności kontrolne, w szczególności zaś na protokół kończący kontrolę. Postępowanie uregulowane w art. 10d u.g. nie ma zatem charakteru postępowania administracyjnego i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Oznacza to, że w tych sprawach nie przysługuje także skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., przewidziana dla rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył skargę na bezczynność organu kontroli polegającą na nieudostępnieniu skarżącemu akt postępowania kontrolnego. Powołał się przy tym na prawo do wglądu akt wynikające z art. 73 k.p.a. Zgodnie z art. 73 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 k.p.a.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że sprawa udostępnienia akt postępowania – w tym znajdujących się w nich poszczególnych dokumentów – nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma bowiem charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Zatem skoro postępowanie z art. 10d ustawy o Straży Granicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami k.p.a., skarżącej nie przysługuje prawo żądania udostępnienia akt postępowania administracyjnego na podstawie art. 73 k.p.a. Słusznie zwraca także uwagę organ, że prawo to przysługuje stronom postępowania administracyjnego, uregulowanego przepisami k.p.a., a czynności kontrolne w rozpoznawanej sprawie takiego charakteru nie miały. Wprawdzie stosownie do przepisu art. 10d ust. 24 ustawy o Straży Granicznej, do postępowania w przedmiocie kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców oraz powierzania pracy cudzoziemcom w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a., jednakże odesłanie do stosowania w postępowaniu kontrolnym przepisów k.p.a. nie daje podstaw do nadania postępowaniu kontrolnemu charakteru prawnego postępowania administracyjnego, unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wgląd do akt sprawy związany jest z konkretną sprawą administracyjną prowadzoną przez organ na podstawie przepisów k.p.a., a taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. W konsekwencji nie jest także dopuszczalna skarga na bezczynność organu w zakresie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 73 k.p.a. Skarga podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.