II OSK 2675/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. [...]z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 921/21 w sprawie ze skargi M. [...]. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2021r. w sprawie VII SA/Wa 921/21 oddalił skargę M. [...] z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. [...] z siedzibą w S. (dalej powoływana jako Spółka lub Skarżąca) zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art.29 ust.1 i 6 ustawy z 3 marca 2020r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020r. poz.470; dalej jako ustawa o drogach publicznych) w zw. z art. 25 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U z 2016r., poz.2255) przez błędne przyjęcie , że postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośredniego z drogi wojewódzkiej [...] dla potrzeb realizacji zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych oraz dojazdu stałego z drogi wojewódzkiej [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek [...] i [...] wszczęte z wniosku Skarżącej w 2008r. powinno zostać umorzone wskutek zmiany przepisów, która miała miejsce [...] stycznia 2017r., pomimo, że Skarżącej nie zostało wydane zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art.145 §1 pkt 1 lit. c oraz art.151 p.p.s.a. w zw. z art.1, art.3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania: a) art.138 §1 k.p.a. w zw. z 7,77 § 1 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez analizy całego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie postepowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, oraz przeprowadzenie postępowania bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy; b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; c) art.105 §1 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. przez niewłaściwe uznanie organu II instancji, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji stało się bezprzedmiotowe, a tym samym wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania przez organ I instancji; 2. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącej Spółki dotyczących braku wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być uznany za wniosek o udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu, a zatem nie może być przekazany do zarządcy drogi. W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art.188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Wbrew zarzutom kasacyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Sąd pierwszej instancji) oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego wskazanych przez skarżącą Spółkę. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (SKO) z [...] marca 2021r, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza K. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośredniego z drogi wojewódzkiej [...] dla potrzeb realizacji zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych oraz dojazdu stałego z drogi wojewódzkiej [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek [...] i [...] wszczęte z wniosku Skarżącej w 2008r. Podstawą prawną umorzenia postępowania był art. 105 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 3 ust. 1 lit b ustawy z 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016r. poz.2255), który wprowadza zmiany w art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r o drogach publicznych dodając ust. 6 w następującym brzmieniu: "budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust.1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Przepis art. 29 ust.1 o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak wynika z kolei z przepisu przejściowego tj.art.25 w.w ustawy z 16 grudnia 2016r. "do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 29 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 3". Przepisy te weszły w życie z dniem 1 stycznia 2017r. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji toczy się od 2008r. i nie zostało zakończone, to zastosowanie w sprawie ma w.w art. 29 ust.1i 6 ustawy o drogach publicznych, z analizy którego wynika, że w dacie orzekania przez organy obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały do wydania pozwolenia na budowę zamierzonej przez skarżącego inwestycji, wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji w całości należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego przetwórstwa tworzyw sztucznych położonych na działce nr ew. [...] we wsi S., gmina K. oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...] i [...], stało się bezprzedmiotowe, a inwestor powinien uzyskać decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust.1 i 6 ustawy z 3 marca 2020r. ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 25 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców jest wobec tego nieuzasadniony. W rezultacie nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.151 w zw. z art.1 i 3 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało prawidłowo umorzone na podstawie art.105 § 1 k.p.a. wobec uchylenia podstaw prawnych do wydania w tej sprawie przez orzekające organy decyzji wnioskowanej przez skarżącego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art.141 § 1 p.p.s.a przez brak wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącej Spółki dotyczących braku wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być uznany za wniosek o udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu, a zatem nie może być przekazany do zarządcy drogi. Nieodniesienie się do tego zarzutu przez Sąd pierwszej instancji nie ma żadnego wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, ponieważ brak jest podstaw prawnych do uznania, że wniosek o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji może być uznany za wniosek o udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu i przekazany do organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Ustalenie warunków zabudowy następuje zgodnie z art. 52 ust.1 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na wniosek inwestora. (Dz.U.2020.293 t.j. - z daty orzekania przez organ II Instancji). W takim przypadku tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania. To treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Organ nie może nadawać wnioskowi innego sensu niż sformułowany przez wnioskodawcę i przekazać go, jak chce tego skarżący, innemu organowi administracji publicznej. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest więc związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać. Z tych względów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.141§ 1 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.