II SA/Po 197/18

Dnia 13 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi H. B. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej jako: "PINB") z dnia [...] października 2017r., [...], którym PINB ustalił dla H. B. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł związaną z samowolnym wykonaniem budynku garażowego na działce nr ewid.[...] w granicy z działką nr ewid.[...] przy ul. [...] w Bogucinie. Postanowienie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lipca 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie działki nr ewid.[...] przy ul. [...] w Bogucinie. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika, że działka zabudowana jest w pierwszej linii budynkiem mieszkalnym, w głębi działki istnieje stary budynek gospodarczy z lat 60 – tych ubiegłego wieku. Przy budynku gospodarczym zrealizowano budynek garażowy do granicy z działką nr [...] o wym. 3,45 m x 8 m. Budynek konstrukcji tradycyjnej murowany z dachem płaskim. Budynek powstał w 1999 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. PINB zwrócił się do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Poznańskiego z prośbą o wskazanie czy wydane zostało pozwolenie na budowę lub dokonano zgłoszenia zamiaru wykonania garażu o wym. 3,45m x 8,0 m przy budynku gospodarczym na działce nr ewid.[...] przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w [...] gm. S.. Odrębnym pismem z dnia [...] lipca 2016r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy S. z prośbą o wskazanie czy dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy lub czy znajduje się ona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta P. poinformował PINB, że w rejestrach Starostwa nie odnaleziono żadnych zgłoszeń robót budowlanych ani pozwoleń na budowę przedmiotowej inwestycji. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy w S. poinformował PINB, że działka nr ewid.[...] w [...] nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego oraz zmiany jego sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku garażowego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w Bogucinie gm. S., a następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nakazał H. B. wstrzymać prowadzone roboty budowlane oraz przedłożyć dokumenty wymienione w sentencji postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. PINB zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne, które podjął w dniu [...] sierpnia 2016 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. PINB nakazał H. B. usunąć nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, a po ich uzupełnieniu, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], ustalił dla H. B. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł za budowę budynku garażowego na działce nr ewid.[...] w granicy z działką nr ewid.[...] przy ul. [...] w [...] gm. S.. WINB postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], PINB ustalił dla H. B. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł za budowę budynku garażowego na działce nr ewid.[...] w granicy z działką nr ewid.[...] przy ul. [...] w [...] gm. S.. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Pani H. B.. Zażalenie zostało wniesione w terminie. Rozpoznając wniesione zażalenie WINB zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy jest samowolna budowa budynku garażowego konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem płaskim na działce nr ewid.[...] w granicy z działką nr ewid.[...] przy ul. [...] w [...] gm. S.. Podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...] lipca 2016 r. PINB ustalił, że wymiary przedmiotowego obiektu wynoszą 3,45 m x 8 m. Z projektu przedłożonego przez H. B. wynika, że przedmiotowy garaż nie posiada dwóch ścian od strony istniejącego budynku gospodarczego a jego ściany zostały wykonane w pewnej odległości od budynku gospodarczego (dylatacja), zatem obiekt nie posiada wszystkich ścian, które w przypadku rozebrania obiektu gospodarczego wydzielałyby garaż z otoczenia ze wszystkich stron. Niemniej jednak przedmiotowy garaż nie stanowi funkcjonalnej części istniejącego na działce budynku gospodarczego – posiada on odrębne wejście i pełni inną funkcję. Kwestia ta przemawia za uznaniem przedmiotowego garażu za odrębny obiekt budowlany, jakim jest garaż. Skoro w wyniku wykonanych robót powstał odrębny obiekt pełniący inna funkcję niż wcześniej znajdujący się na działce budynek gospodarczy, to na działce zostały wykonane roboty polegające na budowie budynku garażowego. Następnie organ wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych za budynek wolno stojący należy uznać taki, którego żaden z elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z innym obiektem budowlanym. Z projektu przedłożonego przez H. B. wynika, że element konstrukcyjny dachu przedmiotowego garażu jest oparty na dachu istniejącego budynku gospodarczego, zatem garaż nie może zostać uznany za obiekt wolnostojący. W związku z powyższym nie jest on zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega ogólnej zasadzie, o której mowa w art. 28 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), czyli wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak ustalono w toku postępowania w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały wykonane przez H. B. bez uzyskania takiej decyzji. Tym samym organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Stosując procedurę przewidzianą w art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 powyższej ustawy wstrzymał H. B. prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na nią określone obowiązki, które zobowiązana wykonała (tzn. przedłożyła żądane dokumenty niezbędne do zakończenia procesu legalizacyjnego). W toku postępowania legalizacyjnego WINB ustalił, że projekt budowlany jest kompletny i sporządzony prawidłowo przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia oraz jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Wobec powyższego, po otrzymaniu wymaganych dokumentów oraz po zbadaniu przedłożonego projektu budowlanego PINB prawidłowo przystąpił do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego - wydał postanowienie o opłacie legalizacyjnej. W związku z powyższym PINB prawidłowo, zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane w związku z art. 49 ust. 2 tejże ustawy ustalił opłatę legalizacyjną Odpowiadając na zarzuty H. B. WINB wyjaśnił, że po zapoznaniu się z uzasadnieniem postanowienia PINB oraz ponownej analizie akt sprawy i przedłożonego projektu budowlanego doszedł do wniosku, iż przedmiotowy garaż stanowi odrębny obiekt budowlany, który jednak nie może zostać uznany za obiekt wolnostojący zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. B. podnosząc, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi rozbudowy budynku gospodarczego, lecz stanowi garaż. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie, że dach budynku garażu i budynku gospodarczego opierają się o siebie jest dla niej niekorzystne. Dachy budynku gospodarczego i budynku garażu są wykonane w różnych technologiach – dach budynku gospodarczego jest betonowy, natomiast budynek garaży pokryty jest deskami drewnianymi. Ponadto oba budynki różnią się dachami oraz konstrukcją. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia WINB, który utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] października 2017 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł związaną z samowolnym wykonaniem budynku garażowego na działce nr ewid.[...] w granicy z działką nr ewid.[...] przy ul. [...] w [...]. Obowiązkiem Sądu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy organ prowadzący postępowanie był uprawniony do wydania postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Mieć bowiem należy na względzie, że organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia – aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia – wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Dopuszczalność wydania postanowienia o wysokości opłaty została uwarunkowana tym, iż następuje przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi, istota zawisłego przed sądem administracyjnym sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy przedmiotowy obiekt budowlany – budynek garażowy, mógł zostać zakwalifikowany, jako wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a więc czy korzystał z ustawowego wyłączenia konieczności uzyskania przed jego realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazuje analiza akt sprawy skarżąca zrealizowała samowolnie budynek garażowego konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem płaskim o wymiarach 3,45 m x 8 m. Okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżąca przed realizacją przedmiotowego budynku nie uzyskała ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie dokonała jego zgłoszenia. Z projektu przedłożonego przez skarżącą wynika, że przedmiotowy garaż nie posiada dwóch ścian od strony istniejącego budynku gospodarczego a jego ściany zostały wykonane w pewnej odległości od budynku gospodarczego (dylatacja), zatem obiekt nie posiada wszystkich ścian, które w przypadku rozebrania obiektu gospodarczego wydzielałyby garaż z otoczenia ze wszystkich stron. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W kontekście samego tylko art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, bez znaczenia dla możliwości jego budowy na podstawie zgłoszenia pozostaje rodzaj materiałów z jakich ma być on wykonany oraz stopień jego związania z gruntem; istotne jest, aby był to obiekt wolnostojący i parterowy, którego powierzchnia zabudowy nie będzie przekraczała 35 m2, a na działce nie było więcej niż dwóch takich lub podobnych obiektów (budynków gospodarczych, altan, przydomowych ganków i oranżerii) na każde 500 m2 powierzchni działki. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlane prawidłowo uznały, że przedmiotowy obiekt budowlany nie może korzystać z wyłączenia, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie. Przedmiotowy garaż nie jest bowiem budynkiem wolnostojącym, jak wymaga art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć bowiem należy, że z uwagi na brak normatywnej definicji budynku wolnostojącego, wydaje się to zgodne z powszechnie przyjętym rozumieniem pojęcia "wolno stojący". W orzecznictwie sądowym ukształtował się jednak pogląd, który Sąd w całości podziela, że przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Pojęcie "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 637/10, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 185/13, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 568/17, Baza NSA). Za budynek wolno stojący należy uznać zatem taki, którego żaden z elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z innym obiektem budowlanym. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano przedmiotowy garaż nie posiada dwóch ścian od strony istniejącego budynku gospodarczego a jego ściany zostały wykonane w pewnej odległości od budynku gospodarczego (dylatacja), zatem obiekt nie posiada wszystkich ścian, które w przypadku rozebrania obiektu gospodarczego wydzielałyby garaż z otoczenia ze wszystkich stron. Nie można zatem przyjąć, aby pełniach on cechę bycia obiektem "wolno stojącym", a w konsekwencji nie korzystał on z wyłączenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a jego realizacja musiała zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane i wstrzymały prowadzenie robót budowlanych oraz nałożyły na skarżącą obowiązki, które zobowiązana wykonała (tzn. przedłożyła żądane dokumenty niezbędne do zakończenia procesu legalizacyjnego), a następnie nałożyły, zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane w związku z art. 49 ust. 2 powyższej ustawy ustalił, opłatę legalizacyjną. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.