II SA/Sz 371/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania prawa jazdy oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia [...] r., stwierdził spełnienie przez wnioskodawcę wymagań określonych przepisami prawa i zarządził o wydaniu prawa jazdy kategorii [...] Następnie organ, działając w trybie wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] r. uchylił własną decyzję administracyjną z dnia [...] r. i odmówił wydania M. M. wnioskowanego prawa jazdy kategorii [...] podnosząc, że zaistniała negatywna przesłanka z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, gdyż strona w chwili złożenia wniosku, jak też wydania decyzji z dnia [...] r., posiadała niemieckie prawo jazdy, które zostało zatrzymane w dniu [...] r. z powodu jazdy pod wpływem alkoholu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie w sprawie wznowienia, wskazując na konieczność weryfikacji decyzji w trybie postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a."), art. 97 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151), stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., w przedmiocie wydania M. M. prawa jazdy kategorii [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany jako podstawa prawna poddanej kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzji przepis art. 97 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w dniu jej wydania nie obowiązywał w systemie prawnym, a właściwa dla orzekania w przedmiocie wniosku M. M. pozostawała ustawa o kierujących pojazdami, w szczególności art. 10 ust. 1, art. 11 i 12, które weszły w życie w dniu 19 stycznia 2013 r. Organ podkreślił, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 18 stycznia 2013 r., warunki wydania prawa jazdy regulowane były ustawą Prawo o ruchu drogowym w przepisach art. 90 i dalszych, a w zakwestionowanym co do swej legalności zakresie, tj. skutków zatrzymania prawa jazdy w innym państwie Unii Europejskiej i wpływu tej sankcji na możliwość wydania prawa jazdy w Polsce ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewidywała rozwiązań adekwatnych do przyjętych mocą przepisu art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Kolegium mając na uwadze, że weryfikowana decyzja wydana została na podstawie przepisów art. 93 ust. 2, art. 97 ust. 1 i 3, art. 97a ust. 3, art. 98 ust. 2 i art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przyjęło z uwagi na przedmiot ich regulacji, iż podstawę decyzji stanowił art. 97 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wobec jednak faktu, iż powołane w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] r. przepisy nie obowiązywały już w chwili jej wydania, a aktem prawnym, którego regulacje winny zostać uwzględnione pozostawała ustawa o kierujących pojazdami, to zdaniem organu taką wadę należało ocenić pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 k.p.a. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi wadami, których katalog zawarty jest art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się zatem - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, lecz ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a przyjęty tryb weryfikacji decyzji administracyjnej wymaga uwzględnienia ustalonego stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Końcowo Kolegium uznało, że wskazane naruszenie wypełnia kryteria rażącego naruszenia prawa, tj. art. 107 § 1 k.p.a. nakazującego wskazanie właściwej podstawy prawnej decyzji, w powiązaniu z art. 97 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez powołanie tego przepisu, w sytuacji uchylenia tej regulacji i zastąpienia jej przez ustawodawcę unormowaniami wskazanych wyżej przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Na powyższą decyzję M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa, w tym w szczególności: 1) oparcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji na nieistniejącym przepisie prawa, tj. art. 97 ust. 1 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który został uchylony z dniem 19 stycznia 2013 r., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia go za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w przedmiocie wydania skarżącemu prawa jazdy, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażący naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta odpowiada prawu (jedynie została błędnie powołana podstawa prawna), - art. 113 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było podjąć działanie w celu sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej Prezydenta Miasta S. zawartej w decyzji z dnia [...] r. poprzez wpisanie jako podstawy prawnej do jej wydania art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami w miejsce art. 97 ust. 1 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie skarżący podniósł, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy przepis art. 97 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym został zastąpiony art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami w niemal identycznym brzmieniu, a nie wystąpiły przesłanki, które stanowiłyby przeszkodę do wydania prawa jazdy. Oznacza to zatem, że istniała podstawa do wydania decyzji, natomiast oczywisty błąd w postaci przywołania w jej treści nieprawidłowej podstawy prawnej powinien był zostać sprostowany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie nie przychylając się do zarzutów skargi. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze jak i stanowisko zawarte w piśmie z dnia 31 sierpnia 2017 r. dotyczącym odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t.) – dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów wykazała, że akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., mocą której organ stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w przedmiocie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii [...] wskazując, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie przypomnienia wymaga, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Do tych wad zalicza się niewątpliwie wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W judykaturze przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 399/17, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu, na tle przedmiotowej sprawy zgodzić należy się z organem II instancji, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Jak wynika bowiem z niezakwestionowanych ustaleń Kolegium, decyzję tę wydano w oparciu o nieobowiązujący w dacie orzekania przepis prawa materialnego, przy jednoczesnym pominięciu znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów innej ustawy. Mianowicie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia zarządzającego o wydaniu prawa jazdy przywołano art. 97 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który to został uchylony z dniem 19 stycznia 2013 r. przez ustawę o kierujących pojazdami. Jednocześnie ostatnia z przywołanych ustaw unormowała w odrębnym rozdziale zasady wydawania prawa jazdy. Słusznie zatem wywiódł organ, że dla prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego należało zastosować przepisy ustawy o kierujących pojazdami, a w szczególności jej art. 10 ust.1, 11 i 12, które to na mocy art. 139 ustawy o kierujących pojazdami obowiązywały od dnia wejścia w życie tej ustawy. Przed tym dniem to ustawa Prawo o ruchu drogowym w dziale IV rozdziale I od art. 87 do art. 100 określała warunki wydania prawa jazdy. Wówczas to obowiązujący przepis art. 97 ust. 1 tej ustawy stanowił, że dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się, a w uzasadnionych przypadkach - właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy jest wydawane przez starostę, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Z kolei art. 11 i 12 ustawy o kierujących pojazdami określa przesłanki pozytywne i negatywne wydania prawa jazdy. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że wprawdzie zarówno uchylony art. 97 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym jak i art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami regulują kwestię wydania prawa jazdy w tożsamy sposób, tym niemniej podkreślenia wymaga, że zasad wydawania prawa jazdy w tych ustawach nie unormowano w tożsamy sposób. W ustawie o kierujących pojazdami przewidziano bowiem rozwiązanie uniemożliwiające wydanie prawa jazdy osobie, która za granicą uzyskała prawo jazdy, które następnie zostało zatrzymane (art. 12 ust.1 pkt 5). Trafnie zatem podniósł organ odwoławczy, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie zawierała takiego przepisu, co ma istotne znaczenie dla sprawy, skoro z akt administracyjnych wynika, że skarżącemu zatrzymano w dniu [...] r. posiadane przez niego niemieckie prawo jazdy. Nie ulega również, zdaniem Sądu, wątpliwości, że do wydania prawa jazdy skarżącemu zastosowanie musiała mieć kompleksowa regulacja zawarta w ustawie o kierujących pojazdami, a nie tylko przepis wskazany w decyzji jako jej materialnoprawna podstawa. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w badanej sprawie naruszenie prawa polegające na powołaniu w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] r. nieobowiązującego przepisu prawa materialnego, słusznie Kolegium zakwalifikowało jako rażące naruszenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie art. 107 k.p.a. wymaga wskazania w decyzji właściwej podstawy prawnej, a za taką nie sposób uznać - z opisanych wyżej względów - przepisu art. 97 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w skardze, jakoby wskazane przez organ uchybienie stanowiło jedynie oczywistą omyłkę pisarską wymagającą sprostowania. Omyłka pisarska to między innymi widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów, zwrotów. Natomiast nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa. W realiach niniejszej sprawy oparcie decyzji o nieistniejący przepis ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie może być uznane za oczywistą omyłkę, zwłaszcza w sytuacji gdy nie przewidziano w niej regulacji adekwatnej do art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, a zawierającej przeciwskazania do wydania prawa jazdy. W kontekście poczynionych uwag stwierdzić należy, że zarówno zarzuty skargi jak i powołane na ich poparcie argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Również stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r. w żaden sposób nie podważa oceny Kolegium. Niewątpliwie bowiem rozstrzygnięcie Prezydenta stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, a nadto jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego porządku prawnego, czego dowiódł organ zasadnie stwierdzając nieważność takiej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.