IV SA/Wa 31/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu P. B. na decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] przedmiocie zameldowania na pobyt stały oddala sprzeciw. P. B. (dalej: "wnoszący sprzeciw") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., w której uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2020 r. o zameldowaniu wnoszącego sprzeciw na pobyt stały pod adresem ul. [...] w [...] i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że Prezydent [...] wszczął na wniosek P. B. postępowanie w sprawie zameldowania na pobyt stały pod wyżej wskazanym adresem. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji decyzją z [...] października 2020 r. rozstrzygnął o zameldowaniu strony na pobyt stały pod powyższym adresem. Odwołanie od tej decyzji wniósł [...]. Wojewoda [...] uznał, że wniesione odwołanie zasługuje na uwzględnienie i wydał decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślił, że w sprawie zbadania wymagała kwestia, czy wnoszący sprzeciw zamieszkuje pod adresem, jaki wskazał na formularzu Zgłoszenie pobytu stałego, tj. ul. [...] w [...]. Badania tego organ pierwszej instancji winien dokonać zgodnie z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził bowiem wnikliwego postępowania wyjaśniającego i niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Prezydent ograniczył się do przyjęcia oświadczeń wnioskodawcy i przedstawicieli odwołującego się oraz pobieżnych oględzin, a niedostatecznie zweryfikował, czy miejsce, w którym wnoszący sprzeciw chce się zameldować spełnia warunki do stałego, całorocznego zamieszkiwania. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy, tj. przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji powinien wyeliminować popełnione naruszenia. Prezydent winien podjąć kroki zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, tj. ustalić okoliczności zamieszkiwania strony pod adresem: ul. [...] w [...]. Zebrany materiał dowodowy powinien wskazywać, czy miejsce pobytu stałego, jakie wskazał wnioskodawca spełnia warunki przepisów ustawy o ewidencji ludności. Organ winien ustalić, czym dokładnie jest miejsce określone przez strony jako "kontener mieszkalny", tj. czy jest trwale powiązany z gruntem, czy ma nadany numer porządkowy, czy posiada ogrzewanie, dostęp do bieżącej wody, elektryczność; czy wnoszący sprzeciw tam przebywa, a jeśli tak to z jaką częstotliwością, czy tam nocuje, spożywa posiłki, przechowuje żywność, rzeczy codziennego użytku (meble, sprzęt potrzebny do prowadzenia gospodarstwa domowego, ubrania na różne pory roku), dokumenty, pamiątki. W tym celu organ winien przeprowadzić wnikliwe oględziny pod adresem ul. [...] w [...], podczas których, dokonując własnych spostrzeżeń, ustali powyższe okoliczności. Organ powinien również przesłuchać w charakterze świadków osoby administrujące na co dzień tą nieruchomością oraz osoby tam przebywające, w tym te wskazane w toku postępowania przez wnoszącego sprzeciw. Nadto ustalić, czy pozew złożony przeciwko wnioskującemu o zameldowanie został prawomocnie rozpatrzony przez sąd, a także, w razie konieczności, przeprowadzić inne dowody w celu jak najdokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Winien przy tym pamiętać, że dowody należy przeprowadzić z zachowaniem obowiązków wynikających z art. 79 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie zachodzi brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. W materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji istnieją bowiem braki powodujące konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast przeprowadzenie w całości postępowania wyjaśniającego dopiero w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. P. B. w sprzeciwie wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym w szczególności poprzez: 1) bezpodstawne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), tj.: niedostatecznie zweryfikował, czy miejsce w którym strona chce się zameldować spełnia warunki do stałego, całorocznego zamieszkiwania określone przepisami ustawy z o ewidencji ludności i czy strona przebywa we wskazanym do zameldowania miejscu, a jeśli tak to z jaką częstotliwością, czy tam nocuje, spożywa posiłki, przechowuje żywność, rzeczy do codziennego użytku, dokumenty, pamiątki; 2) bezpodstawne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie poczynił jasnych, wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotu sprawy, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.). Wnoszący sprzeciw podniósł, że zaskarżona decyzja jest błędna i nie powinna się ostać, albowiem organ drugiej instancji nie wykazał, aby decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. i nie wykazał w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Według skarżącego w sprawie niezbędne było wykazanie jedynie zaistnienia przesłanki polegającej na rzeczywistym zamieszkiwaniu wnoszącego sprzeciw pod wskazanym adresem, co też zostało wyczerpująco i prawidłowo ustalone przez organ pierwszej instancji w toku postępowania. Miejsce zamieszkania wnoszącego sprzeciw (przedmiot dotychczasowego najmu) jest częścią terenu przystani pod adresem [...] z prawem strony do posadowienia na tej działce przenośnego domu drewnianego typu kempingowego o powierzchni zabudowy do 35 m². Posadowiony na działce dom kempingowy ("kontener mieszkaniowy") spełnia wymagania określone przepisami prawa dla tego typu budowli. Obecnie, na terenie przystani mieszka na stałe 10 osób w sześciu różnych domkach. Na furtce nieruchomości zamieszczona jest skrzynka pocztowa strony i dwóch innych najemców. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na sprzeciw – wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie uwzględnił sprzeciwu. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem była ww. decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - dalej w skrócie: "k.p.a."]. Stosownie do art. 64a p.p.s.a. - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.) i ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasatoryjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Innymi słowy, kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15). Powodem zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie przez organ odwoławczy, że sprawa przed organem pierwszej instancji nie została wyczerpująco i wszechstronnie rozpoznana. Nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia) i według organu przekraczającym ramy uzupełniającego postępowania dodatkowego dopuszczalnego art. 136 k.p.a., dającego podstawy do podważenia istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, zakreślonego art. 15 k.p.a., jako prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w toku administracyjnym. Tym samym, według organu odwoławczego, doszło do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 i art. 11 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem wyżej przywołanych przepisów postępowania administracyjnego, czyli zasad ogólnych i dowodowych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w efekcie sprawa nie została wyjaśniona w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe bez wątpienia uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.e.l., obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego [...] najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca; ust. 2 u.e.l., równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego [...]. Pobytem stałym – według art. 25 ust. 1 u.e.l. - jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z kolei, adres – w myśl art. 26 ust. 1 u.e.l. - określa się przez podanie nazwy miasta, ulicy, numeru domu i lokalu - jeżeli jest wydzielony, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Wreszcie stosownie do art. 28. ust. 4 u.e.l., zameldowanie na pobyt stały [...] służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Z powyższych regulacji wynika, że zameldowanie może nastąpić w miejscu pobytu stałego, jakim jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy doszedł do słusznego wniosku, że organ pierwszej instancji w dotychczas przeprowadzonym postępowaniem nie wykazał powyższych okoliczności, w tym w szczególności – czy zamieszkiwanie pod adresem wskazanym przez wnoszącego sprzeciw ma charakter pobytu stałego. Organ odwoławczy słusznie zauważył bowiem, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dany budynek/lokal tylko wówczas jest stałym miejscem pobytu przebywających w nim osób, gdy stanowi dla nich wyłączne centrum życiowe, w którym w szczególności: mieszkają, nocują, spożywają posiłki, wypoczywają, przechowują rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), koncentrują swoje miejsce pracy, nauki, opieki medycznej przyjmują wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymują chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmują i nadają korespondencję. Okoliczności tej, wbrew twierdzeniu wnoszącego sprzeciw, nie potwierdziły w sposób jednoznaczny oględziny dokonane [...] lipca 2020 r. Z oględzin tych wprawdzie wynika, że na terenie nieruchomości pod adresem ul. [...] w [...] wnoszący sprzeciw posiada kontener mieszkalny, w którym znajduje się miejsce do spania, sporządzania posiłków, korzystania z toalety oraz znajdują się jego rzeczy osobiste, niemniej ustalenia te, jak trafnie zauważył organ drugiej instancji, nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie - czy jest to pobyt o cechach wyżej zakreślonych, czyli świadczący o stałym przebywaniu strony w spornym miejscu. Zwłaszcza w sytuacji, że przez akta sprawy przewija się jeszcze inny adres pobytu skarżącego, tj. mieszkanie przy ul. [...] w [...], a w myśl wyżej powołanej regulacji, równolegle można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego. Trafne jest zatem wskazanie organu odwoławczego co do potrzeby przeprowadzenia ponownych oględzin i przesłuchanie świadków będących osobami administrującymi nieruchomość przy ul. [...] w [...] oraz osoby tam przebywające, w tym wnioskowane przez samego wnioskodawcę już w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, tj. A. C., Z. R. i L. D. (protokół przesłuchania strony z [...] czerwca 2020 r. – k. 23 akt administracyjnych) – na okoliczność zamieszkiwania wnoszącego sprzeciw pod adresem ul. [...] w [...] z zamiarem stałego przebywania. Skoro do zakresu wyjaśnienia w sprawie należała istota instytucji zameldowania, czyli konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to w świetle powyższego słuszne okazało się uznanie organu odwoławczego co do niemożliwości poczynienia przedmiotowych ustaleń w ramach postępowania uzupełniającego odpowiadającego treści art. 136 k.p.a. Tym samym zapewniono stronie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Wszystko to dowodzi, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji - według dopuszczalnego w ramach instytucji sprzeciwu kryterium, tj. zgodności zaskarżonej decyzji z zastosowanym art. 138 § 2 K.p.a. - wykazała, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji z [...] grudnia 2020 r. nie nastąpiło z naruszeniem przedmiotowego przepisu prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym sprzeciw nie został uwzględniony. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151a § 2 P.p.s.a. – oddalił sprzeciw.