III SA/Po 890/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: kpa) w zw. z art. 83 b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: usus) oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19) stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez A. D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek należnych za miesiąc maj 2020 r. W uzasadnieniu ZUS wyjaśnił, że A. D. [...] kwietnia 2020 r. zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. ZUS decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił A. D. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Decyzję doręczono stronie [...] września 2020 r., a zatem 14-dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] września 2020 r. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożono [...] września 2020 r., a zatem nie został zachowany termin do wniesienia środka zaskarżenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. D. podniósł, że [...] września 2020 r. był w placówce Inspektoratu ZUS w P. przy ul. [...], gdzie poinformowano go, że dokument winien być złożony do skrzyni stojącej w holu budynku. Dokumenty złożył w ten sposób. Uzyskał równocześnie informację, że potwierdzenia złożenia dokumentu na kopii składanego dokumentu nie otrzyma. Zdaniem skarżącego dokumenty złożył on w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, tj. do [...] września 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: Ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa). W tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga A. D. zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez ZUS przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy COVID-19. Zgodnie z jej art. 31 zq ust. 8 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl zaś art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z powyższych przepisów wynika zatem, że od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia - w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji - wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzją z [...] sierpnia 2020 r. organ odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., a decyzję tę doręczono stronie [...] września 2020 r. Zatem 14-dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] września 2020 r. Przyczyną stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było – zdaniem organu – złożenie przez A. D. tego wniosku z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu - [...] września 2020 r. A. D. w skardze podważył stanowisko ZUS wskazując, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w terminie, tj. osobiście [...] września 2020r. w placówce Inspektoratu ZUS w P. przy ul. [...], gdzie poinformowano go, że dokument winien być złożony do skrzyni stojącej w holu budynku i nie otrzyma potwierdzenia jego złożenia. W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję ZUS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co mogło rzutować na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 180 kpa oraz art. 123 usus, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Co istotne, na podstawie art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r., sygn. II OSK 820/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy zaznaczyć, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 kpa, w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 1352/18, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia faktycznego świadczącego o tym, że organ rzetelnie i wyczerpująco zbadał okoliczności złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS jedynie lakonicznie wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony [...] września 2020 r. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa pracownika ZUS z [...] listopada 2020 r., z której wynika, że w trakcie rozmowy telefonicznej z A. D. ustalono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył on do skrzynki wystawionej w siedzibie ZUS Inspektorat w P. – pismo nie było nadane pocztą. Z notatki tej nie wynika jednak, by ustalono datę złożenia wniosku do skrzynki. Akta sprawy i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazują, by kwestia ta była badana przez organ. Jest to zaś okoliczność kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Gdyby bowiem potwierdzono, że A. D. faktycznie [...] września 2020 r. złożył w siedzibie organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oznaczałoby to, że nie uchybił terminowi określonemu w art. 129 § 2 kpa znajdującemu odpowiednio zastosowanie w sprawach dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Zważywszy bowiem, że decyzję ZUS [...] sierpnia 2020 r. doręczono mu [...] września 2020 r. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał [...] września 2020 r. Organ na podstawie art. 75 § 1 zd. 1 kpa jako dowód powinien był dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Mógł również – na podstawie art. 75 § 2 Kpa - odebrać od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. ZUS przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego jako datę złożenia przez A. D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2020 r. przyjąć należało datę [...] września 2020 r. jako datę umieszczenia wniosku w skrzynce podawczej. W szczególności nie wyjaśniono, czy w tym okresie (pomiędzy [...] a [...] września 2020 r.) organ – ze względu na trwający stan epidemii - nadal umożliwiał stronom składanie pism osobiście w siedzibie organu do skrzynek (urn), a także czy, a jeśli tak w jaki sposób pisma te ewidencjonowano i czy praktyka taka była jednolita w skali kraju, czy może każda z placówek ZUS miała pewną swobodę w sposobie organizacji obiegu korespondencji tak składanej. Takich wyjaśnień zabrakło, a mogły one mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W sytuacji, gdy nie ma możliwości kategorycznego wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81 a § 1 kpa niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia co do daty złożenia wniosku do skrzynki podawczej, nie wziął pod uwagę, że z uwagi na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia i nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie powyższych przepisów, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń spowodowanych stanem epidemii, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji, jako wydanej przedwcześnie, bez dokonania istotnych ustaleń faktycznych w zakresie daty wrzucenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do skrzynki podawczej. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ – kierując się normą określoną w art. 153 Ppsa - uwzględni uwagi Sądu co do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu jednoznacznego i kategorycznego ustalenia, czy A. D. złożył przedmiotowy wniosek w ustawowym terminie.