II SAB/Gl 43/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Asesor WSA Tomasz Dziuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy L. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Pełnomocnik Gminy L. pismem z 7 maja 2019r. zwrócił się do Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda) o stwierdzenie, że Gmina L. z dniem [...] r. nabyła prawo własności działki nr 1 położonej w L., na której usytuowany jest [...]. Jako podstawę prawna nabycia wskazano art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna, ustawa) Pismem z dnia [...] r. Wojewoda poinformował pełnomocnika Gminy, że jego wystąpienie nie może zostać potraktowane jako wniosek wszczynający postepowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 17a w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 17a ust. 3 ustawy, to wojewoda jest uprawniony do podjęcia postępowania z urzędu. Jak wyjaśnił Wojewoda, Gmina L. pismem nr [...] z dnia [...] r. przedłożyła spis inwentaryzacyjny nieruchomości (wykaz działek), które stały się (zdaniem Gminy) jej własnością z dniem [...] r. Wśród wymienionych tam nieruchomości brak jest działki nr 1. Tym samym przedmiotowa nieruchomość nie była uprzednio traktowana jako mienie podlegające komunalizacji z mocy prawa. W tej sytuacji, w ocenie Wojewody, nie był on zobowiązany do wszczęcia postępowania w oparciu o pismo z 7 maja 2019 r., stąd potraktował je jako informację powodującą konieczność rozważenia kwestii ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania stosownie do art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. W trakcie czynności wyjaśniających zbadano m.in. zapisy księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka o numerze 1 i ustalono, że stosowniej do treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. ujawniona ona została jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystymi "A." SA (dalej: "B."). Nieruchomość ta, jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, była przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego na rzecz "B.", w którym zapadła ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego z [...] r. nr [...] stwierdzająca nabycie, z mocy prawa, przez "B." prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz prawa własności budynku znajdującego się na tym gruncie (decyzja ta skierowana była również do Burmistrza Miasta i Gminy L.). W odniesieniu do tej decyzji toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, stąd wszczęcie z urzędu postępowania komunalizacyjnego powinno być poprzedzone rozstrzygnięciem właściwego ministra w tej sprawie. W skardze z 14 lipca 2020 r. Gmina L., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosi o zobowiązanie Wojewodę Śląskiego do rozpatrzenia wniosku z 7 maja 2019 r. o wydanie decyzji stwierdzającej, że Gmina L. z dniem [...] r. nabyła prawo własność działki nr 1 położonej w L., w trybie przewidzianym przez k.p.a. w terminie 14 dni od dnia wydania prawomocnego wyroku w sprawie. Ponadto wnosi o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,, a także o przyznanie od organu na rzecz Gminy L. kwoty 20 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata. Nadto pełnomocnik wniósł o rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu bez przeprowadzania rozprawy, dokonywanie doręczeń elektronicznie na adres skrzynki, z której wysłano skargę. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podnosi, ze w sprawie wniosku złożonego przez Gminę L. w dniu 7 maja 2019 r. o wydanie decyzji komunalizacyjnej Wojewoda Śląski nie wydał decyzji, ani też postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W jego ocenie, z uwagi na niesporządzenie spisu inwentaryzacyjnego postępowanie w tej sprawie powinno zostać wszczęte z urzędu z dniem [...] r. Zatem organ pozostaje w bezczynności od 14 lat. Wywodzi dalej, że domaganie się przez stronę, aby organ wykona swój ustawowy obowiązek jest niczym innym jak dochodzeniem swoich uprawnień. Rozstrzyganie spraw na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nie należy do uznania administracyjnego i gmina może żądać wydania decyzji uwłaszczeniowej, w przeciwnym bowiem razie jej uprawnienia stałyby się iluzoryczne. Jeżeli wniosek o wydanie decyzji, w sprawie w której postępowanie należało wszcząć z urzędu, złożyła strona, to na zasadzie automatu wszczyna on postępowanie. Poza tym, organ ma obowiązek porozumiewać się ze stronami w sposób przewidziany prawem. Jeżeli stwierdza, że brak jest podstaw do uwłaszczenia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, to winien wydać decyzję odmowną. Jeżeli organ nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania wskutek żądania strony co do zasady, to winien wydać postanowienie odmowne na podstawie art. 61a k.p.a., skoro żądaniem strony było wyraźnie wydanie decyzji uwłaszczeniowej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, pomimo upływu ponad 14 lat od dnia kiedy postępowanie winno być wszczęte i upływu ponad roku od złożenia wniosku przez stronę, do chwili obecnej nie podjęto żadnych czynności poza wysłaniem pisma wskazanego na wstępie. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy utrata mocy przez art. 17a ust. 3 ustawy albowiem organ poprzez wysłanie pisma z [...] r. podjął pierwszą w czynność sprawie, niezależnie od oceny legalności tego zachowania, a skoro czynność została podjęta to w sprawie wszczęto postępowanie i powinno się ono toczyć na podstawie regulacji dotychczasowych tj. na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy. W zakresie rażącego naruszenia prawa oraz przyznania odpowiedniej kwoty pieniężnej pełnomocnik podnosi, że za uwzględnieniem skargi w tym zakresie przemawia: 1) bezczynność od [...] r. jeżeli przyjąć, że postępowanie winno być wszczęte z urzędu, 2) bezczynność od [...] r. tj. od chwili wysłania pisma do wnioskodawcy, 3) rażące naruszenie prawa polegające na faktycznej odmowie wszczęcia postępowania i zaniechaniu wydania postanowienia i podstawie art. 61a k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, szczegółowo przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy oraz podejmowane czynności. W szczególności podkreślono, że wszczęcie postępowania komunalizacyjnego na wniosek w trybie art. 17a ustawy byłoby możliwe jedynie wtedy, gdyby rzeczona nieruchomość była ujęta w spisach inwentaryzacyjnych przedłożonych przez Gminę L. przed [...] r. Natomiast organ nie znalazł podstaw, aby wszcząć postępowanie z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody Śląskiego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem mogłaby odnieść skutek jedynie w sytuacji, w której nastąpiłoby wszczęcie postępowania komunalizacyjnego w przedmiotowej sprawie, bądź też Wojewoda Śląski byłby zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na wniosek Gminy L. z 7 maja 2019r. w kwestii wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nabycia prawo własności działki nr 1 w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (ustawa komunalziacyjna). Wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, postępowanie komunalizacyjne nie zawisło z dniem [...] r., ani też w dacie złożenia ww. wniosku o wydanie decyzji. Przepis art. 17a ust. 1 ustawy, na który powołuje się pełnomocnik w skardze, stanowi: 1.Gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływa z dniem 31 grudnia 2005 r. 3. W stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio. Art. 17a ustawy obejmuje swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. i 2 ustawy komunalizacyjnej stały z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji wyglądał w sten sposób, ze gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege . Złożenie do wojewody rzeczonego spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały oczywiście weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji. Nieuporządkowanie spraw komunalizacyjnych zmusiło ustawodawcę do prowadzenia regulacji obligującej gminy do przygotowania takich spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31 grudnia 2005 r.), przy czym upływ tego terminu nie oznaczał jednak brak możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnej. W zasadzie jedyna konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, jest władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. W kontekście tych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie było żadnych informacji potwierdzających, czy nawet sugerujących to, że nieruchomość nr 1 (wraz z [...]) stała się z dniem [...] r. własnością Gminy L. Wobec tego, Wojewoda Śląski, nie dysponując informacjami potwierdzającymi nabycie przez Gminę L. wskazanej nieruchomości nie był zobowiązany do podjęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji komunalizacyjnej. Postępowanie takie nie mogło też zawisnąć "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez organ, w tym zawiadomienia stron, w szczególności Gminy L. Zatem w dniu [...] r. postępowanie nie zostało wszczęte. Podobnie rzecz się ma z wnioskiem Gminy z 7 maja 2019 r., którego treścią było żądanie wydania decyzji komunalizacyjnej odnośnie działki nr 1. We wniosku tym nie wskazano żadnych okoliczności świadczących o nabyciu przez Gminę L. tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Zakwestionowano jedynie posiadanie przez "B." udokumentowanego prawa podmiotowego do władania gruntem i [...], wywodząc stąd skutek w postaci zaistnienia przesłanek komunalizacji ex lege na rzecz wnioskodawczyni. Wojewoda Śląski nie zaakceptował tego stanowiska, w efekcie tego nie podjął formalnie postępowania na podstawie art. 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy. Postępowanie takie, podobnie jak w poprzednim przypadku, nie mogło zawisnąć "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez organ, w tym zawiadomienia stron, w tym Gminy L. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez wojewodę, nie mogło zostać związane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina dysponująca interesem prawnym. Zatem w dniu [...] r. postępowanie komunalizacyjne także nie zostało wszczęte. Co do bezczynności, która miałaby polegać na niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to trzeba zauważyć, że szczególny tryb podejmowania postępowania " z urzędu" , o czym mowa w art. 17a ust. 3 ustawy, wyklucza możliwość odmowy jego wszczęcia w drodze postanowienia. Wynika to wyraźnie z treści art. 61 § 1 k.p.a.: Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. A więc jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania wszczynanego na wniosek, jest możliwe wydanie takiego postanowienia. Wobec tego, skoro nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia na podstawie art. 61 § 1 k.p.a stan bezczynności nie zaistniał. W kontekście poczynionych wyżej ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, jak i wnioski w niej sformułowane. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.