II OSK 239/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 565/21 w sprawie ze skargi B. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 10 marca 2021 r. nr WI-I.7840.4.32.2020.EZ w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 565/21 oddalił skargę B. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 10 marca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15 czerwca 2020 r. nr 851/6740.1/2020 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę zespołu pięciu budynków mieszkalnych (dwulokalowych) z instalacjami i wewnętrznym układem komunikacji na działkach nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. W ocenie Sądu pierwszej instancji przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta Krakowa została prawidłowo uznana za doręczoną skarżącej, przy czym z uwagi na obowiązujący wówczas art. 98 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695 ze zm.) przyjęcie fikcji uznania za doręczone nastąpiło dopiero ze skutkiem na 3 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 11 ust 1 w zw. z art. 5 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1423), przedmiotową przesyłkę można było uznać za doręczoną dopiero po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, co – w odniesieniu do ww. przepisów – nastąpiło w dniu 20 sierpnia 2020 r. Natomiast skarżąca złożyła odwołanie dopiero 4 grudnia 2020 r., organ trafnie zatem zdaniem Sądu przyjął, że czynność została dokonana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Skargę kasacyjną złożyła B. R., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, co było wynikiem uznania za niezasadne zarzutów skargi w zakresie, w którym zarzucono organowi, że decyzja nie została skarżącej skutecznie doręczona na zasadzie tzw. fikcji doręczenia ze względu na brak możliwości faktycznego odbioru przesyłki w okresie od 4 do 18 września 2020 r. podczas gdy zarzuty te były zasadne i powinny skutkować uwzględnieniem skargi. W uzasadnieniu wskazano, że od daty wejścia w życie ww. ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw do przesyłek wysyłanych do lub przez organ administracji publicznej nie stosuje się ograniczeń wynikających z art. 98 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, czyli przesyłki wysłane przez organ administracji mogą być uznane za doręczone, mimo że adresat ich nie odbierze. Jednakże niezbędne jest w tym celu spełnienie przesłanek przewidzianych przepisami prawa, a więc w zakresie przesyłek doręczanych w toku postępowania administracyjnego przesłanek z art. 44 § 1 k.p.a. Oznacza to, że dla uznania skutku doręczenia przesyłki konieczne jest, aby przesyłka oczekiwała na adresata w placówce pocztowej przez okres 14 dni i żeby miał on w tym czasie realną możliwość odebrania przesyłki. Zdaniem autora skargi kasacyjnej od 20 sierpnia 2020 r. istnieje możliwość uznania przesyłki wysłanej przez organ za doręczoną, ale po spełnieniu warunków z art. 44 k.p.a. przy założeniu, że w czasie 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej z 24 lipca 2020 r. przesyłka oczekiwała na adresata w placówce pocztowej, o czym był on powiadomiony. Skarżąca kasacyjnie nie miała zaś możliwości odebrania w tym okresie przesyłki z placówki pocztowej, albowiem przesyłka została zwrócona do nadawcy w dniu 10 lipca 2020 r. Pismem z 15 marca 2023 r. inwestor będący uczestnikiem postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 134 tego kodeksu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zatem zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia temu terminowi nie zależy od uznania organu odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie 15 czerwca 2020 r. Prezydent Krakowa wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i wewnętrznym układem komunikacji na działkach nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. Stronami tego postępowania były m. in. właścicielki nieruchomością sąsiedniej, tj. działki nr [...], K. G. i B. R.. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi K. G. w dniu 8 lipca 2020 r. Natomiast przesyłka skierowana do B. R., nadana 18 czerwca 2020 r., awizowana 25 czerwca oraz 3 lipca 2020 r., nie została podjęta i została zwrócona do nadawcy. Odwołanie B. R. zostało nadane dopiero 4 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Mając na względzie, że doręczenie decyzji miało miejsce w niniejszej sprawie w okresie obowiązywania na terenie całego kraju stanu epidemii COVID-19, wziąć należy pod uwagę regulacje szczególne w stosunku do art. 44 k.p.a., przewidujące odstępstwa od stosowania tego przepisu i przewidzianej w nim tzw. fikcji doręczenia. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695 ze zm.) nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów. Przepis art. 98 ust. 1 ww. ustawy wykluczał przyjęcie tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a., w odniesieniu do przesyłek, których termin odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wyjątki od tej reguły, w których możliwe było stosowanie (bez ww. ograniczeń) przepisów dotyczących tzw. fikcji doręczenia, wymienione zostały w ust. 2 tego przepisu. Na podstawie art. 5 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1423 ze zm.) przepis art. 98 został zmieniony poprzez dodanie do ust. 2 pkt 4 tego przepisu lit. d). Zgodnie z nowym brzmieniem tej regulacji, przepisu ust. 1 nie stosuje się do przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez organ administracji publicznej. Zmiana ta weszła w życie 20 sierpnia 2020 r. Stosownie do przepisu przejściowego zawartego w ww. ustawie nowelizującej, przesyłki, o których mowa w art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy zmienianej w art. 5, niedoręczone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw). Zatem w odniesieniu do przesyłek wysyłanych przez organ administracji, takich jak decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 15 czerwca 2020 r., stosowanie tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a., było wyłączone jedynie do czasu wejścia w życie ww. nowelizacji art. 98 ust. 2 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Zwróconą przesyłkę zawierającą decyzję Prezydenta Krakowa skierowaną do B. R. można było - stosownie do treści przepisu przejściowego – uznać za doręczoną po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Spełnione zostały warunki wymienione w art.. 44 k.p.a., w aktach sprawy znajduje się koperta wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Tak na kopercie, jak i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdują się odpowiednie pieczęcie i adnotacje pracowników Poczty Polskiej, mające walor dokumentu urzędowego. Wynika z nich, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, awiza pozostawiono w skrzynce pocztowej adresatki. Okoliczności te nie zostały zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. W tej sytuacji słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została prawidłowo doręczona skarżącej w trybie tzw. fikcji doręczenia, a odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Tryb fikcji doręczenia określony w art. 44 k.p.a. mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie, albowiem przepis wprowadzający w tym zakresie ograniczenia związane ze stanem epidemii COVID-19 został zmieniony. Przesyłki wysyłane przez organ administracji mogły zostać uznane za doręczone. Nie są zasadne twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że instytucja uznania przesyłki za doręczoną nie mogła zostać skutecznie zastosowana w niniejszej sprawie z uwagi na brak podjęcia próby doręczenia przesyłki w okresie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. w okresie 14 dni po dniu wejścia w życie tej ustawy. Taka interpretacja odbiega od wykładni literalnej ww. przepisów, wszak ani w zmienionym przepisie art. 98 ust. 2 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, ani w art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie wprowadził obowiązku ponownego doręczania przesyłek. Warto w tym miejscu wskazać, że niepodjęte przesyłki zostały zwrócone do nadawcy, albowiem przepis wprowadzający w stanie epidemii zakaz zwrotu takich przesyłek został uchylony 24 czerwca 2020 r. (zakaz zwrotu ograniczono jedynie do przypadków objęcia kwarantanną czy izolacją, z akt nie wynika zaś, aby taki przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie). Nie można przy tym uznać, że taka wykładnia przytoczonych przepisów narusza w jakikolwiek sposób prawa skarżącej. Przesyłka do niej skierowana była prawidłowo awizowana, skarżąca otrzymała awiza informujące o nadejściu przesyłki, miała możliwość jej odbioru z placówki pocztowej, a jeśli ze względu na zagrożenie epidemiczne nie odebrała jej wówczas z placówki pocztowej, podlegała ochronie, albowiem termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Termin ten rozpoczął bieg dopiero gdy wskutek zmiany ww. art. 98, możliwe było uznanie – prawidłowo awizowanej – przesyłki za doręczoną. Skarżąca była świadoma toczącego się postępowania. Nie otrzymała przez kilka miesięcy decyzji w sprawie, za to otrzymała awiza informujące o skierowanej do niej przesyłce. Miała więc faktyczną możliwość – jeśli nie odebrania przesyłki z placówki pocztowej (ze względu na epidemię) – to powzięcia informacji o tym, że taka przesyłka została do niej skierowana. Skarżąca mogła skontaktować się z organem chociażby telefonicznie i w łatwy sposób uzyskać informację o postępowaniu. Przepisy ww. zapewniały skarżącej w szczególnym czasie epidemii ochronę procesową, albowiem nie poniosła wynikających z przepisów k.p.a. konsekwencji niepodjęcia przesyłki w terminie. Przez kilka miesięcy termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że powyższa wykładnia odebrała skarżącej faktyczną możliwość zapoznania się z decyzją. Zaznaczyć też trzeba, że odwołanie w niniejszej sprawie skutecznie wniosła druga ze współwłaścicielek działki nr [...], sąsiadującej z planowaną inwestycją – K. G. Skarżąca otrzymała decyzję organu II instancji, nie złożyła jednak skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Skargę taką wniosła K. G.. Skarżąca jest stroną postępowania sądowego w tej sprawie, ma zatem możliwość brania udziału w tym postępowaniu i przytaczania swojego stanowiska w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.