II SA/Wr 176/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z [...] XI 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia J. J. na postanowienie Burmistrza Gminy P. z dnia [...] X 2020 r. ([...]) w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w związku z decyzją rozgraniczeniową z dnia [...] X 2020 r. ([...]), uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO wyjaśniło, że kwestionowanym postanowieniem organ I instancji obciążył J. Ż. oraz J. J. po połowie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wynoszącymi łącznie 3 550,75 zł. Postępowanie dotyczyło rozgraniczenia nieruchomości położonych w P. (gmina P.) tj. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (własność J. Ż., KW nr [...]) z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] (własność J. J., KW nr [...]). W ocenie SKO organ I instancji w ogóle nie wykazał za pomocą wymaganych w postępowaniu administracyjnym środków dowodowych wysokości wszystkich żądanych kosztów. Powinny one zostać ustalone zgodnie z treścią umowy oraz wystawioną przez geodetę fakturą, gdy tymczasem w aktach sprawy brakuje tych dokumentów. Nadto SKO zaznaczyło, że należałoby także rozważyć konieczność przedłożenia przez geodetę szczegółowej kalkulacji obejmującej oszacowanie kosztów poszczególnych czynności geodety składających się na łączny koszt rozgraniczenia. Przedłożenie przez geodetę kalkulacji czynności postępowania rozgraniczeniowego pozwoli bowiem odnieść się do stanowiska J. J., które dotyczyły zwielokrotnienia kosztów postępowania poprzez niepotrzebne dublowanie czynności w ramach czterech oddzielnie prowadzonych spraw. Tym samym wystąpiły podstawy do wydania orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa. SKO zaznaczyło przy tym, że nie może z pozycji oceny kwestionowanego postanowienia w przedmiocie nałożenia kosztów dokonać merytorycznej oceny zasadności "rozbicia" postępowania rozgraniczeniowego na cztery odrębne sprawy. Nie ma również podstaw do połączenia tych spraw na podstawie art. 62 kpa. Postępowanie kosztowe ma bowiem charakter akcesoryjny wobec postępowania rozgraniczeniowego. SKO stwierdziło również, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do obciążania kosztami gminy P. Koszty rozgraniczenia obciążają bowiem zawsze właścicieli nieruchomości, których granice są sporne. Obowiązek ten nie obejmuje jednak właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomościami, których granice stały się sporne. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. J. (dalej jako "skarżący") żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w zakresie jego uzasadnienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono: 1) naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 kpa, poprzez: a) ustalenie, że organ nie może dokonać w ramach postępowania w przedmiocie nałożenia kosztów, merytorycznej oceny zasadności "rozbicia" postępowania rozgraniczeniowego na cztery odrębne sprawy, z uwagi na to, że postępowanie to ma charakter akcesoryjny wobec postępowania rozgraniczeniowego, b) ustalenie, że organ I instancji powinien ustalić koszty postępowania w oparciu o umowę z geodetą oraz wystawioną przez niego fakturę, podczas gdy SKO - biorąc pod uwagę kompetencję do kontroli postanowienia organu I instancji co do prawidłowości zastosowania przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa - miało możliwość oceny zasadności obciążenia stron kosztami postępowania w czterokrotnej wysokości, co było wynikiem podzielenia sprawy zainicjowanej jednym wnioskiem na cztery części - cztery postępowania, co miało bezpośrednie przełożenie na wymiar wygenerowanych kosztów; 2) naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 kpa - poprzez uznanie za prawidłowe pominięcie przez organ pierwszej instancji, w obciążeniu kosztami postępowania strony postępowania, a to gminy P. W uzasadnieniu skargi umotywowano zarzuty podkreślając, że SKO powinno dokonać krytycznej oceny zasadności rozdzielenia sprawy rozgraniczenia na cztery odrębne postępowania i uwzględnić, że tylko z tego powodu nastąpiło nieuzasadnione zwielokrotnienie kosztów. Postępowanie uruchomione zostało jednym wnioskiem i dotyczyło trzech nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym. W ocenie skarżącego nie było podstaw do angażowania dwóch geodetów, których czynności w poszczególnych postępowaniach się dublowały. Nie wystąpiły pomiędzy sprawami żadne odmienne okoliczności, które uzasadniałyby ich wyodrębnienie. Nadto – w ocenie skarżącego - kosztami powinna zostać obciążona również gmina P., gdyż sprawa dotyczyła jej interesu prawnego jako właścicielki działki graniczącej z nieruchomościami objętymi postępowaniem. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania, J. Ż., wniósł o: oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Wyjaśnił, że rolą organów administracji jest m.in. dokonanie oceny przedstawionych przez geodetę specyfikacji kosztów oraz rachunku. Zauważył także, że granica z nieruchomością stanowiącą własność gminy P. nie była sporna, tak więc postępowanie rozgraniczeniowe nie toczyło się w interesie gminy i nie ma podstaw do obciążania jej kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przede wszystkim trafne jest stanowisko SKO wskazujące, że w aktach organu I instancji brakuje dokumentacji pozwalającej ustalić wysokość kosztów czynności geodety, w szczególności umowy zawartej z geodetą i przedłożonej przez niego faktury. Zaznaczyć trzeba, że jedynym znajdującym się w aktach dokumentem wskazującym na wysokość ceny związanej z czynnościami geodety jest postanowienie organu I instancji z [...] XI 2019 r. upoważniające geodetę J. L. do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic. W uzasadnieniu tego postanowienia powołano się na wynik "rozpoznania cenowego", w wyniku którego uzyskano najkorzystniejszą ofertę w kwocie 3500 zł brutto. Okoliczność ta jest oczywiście niewystarczająca do wykazania, jakie faktycznie koszty postępowania zostały poniesione. Na organie w tym zakresie ciążą bowiem obowiązki wynikające z określonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, a tym samym konieczność wykazania ich wysokości w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Sąd podziela wyrażany w judykaturze pogląd, że ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego obejmujących wynagrodzenie uprawnionego geodety za dokonane czynności geodezyjne, aczkolwiek dokonywane w nawiązaniu do treści zawartej z nim umowy, nie jest automatyczne i wymaga weryfikacji oraz oceny przedstawionych przez geodetę wyników jego prac, przedłożonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, specyfikacji kosztów oraz rachunku (zob. wyrok NSA z dnia 10 VII 2020 r., I OSK 2682/19, CBOSA). Skoro materiał dowodowy sprawy nie pozwalał na weryfikację instancyjną rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania, to SKO uprawnione było wydać orzeczenie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać kwestię procesową do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że z uwagi na brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów obrazujących cenę usługi geodezyjnej, wykluczona była możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez SKO na zasadzie art. 136 § 1 kpa. Możliwość uzupełnienia dowodów na etapie drugoinstancyjnym występuje bowiem jedynie w przypadku, gdy taki materiał zasadniczo został już na etapie pierwszoinstancyjnym zebrany, a jedynie występują w nim jakieś luki. Nie ma natomiast podstaw do zastosowania art. 136 § 1 kpa tam, gdzie organ I instancji nie przeprowadził ustaleń dowodowych w ogóle albo w zasadniczej części. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby obowiązkiem SKO było przeprowadzenie oceny zasadności rozdzielenia sprawy rozgraniczenia na cztery odrębne postępowania. SKO nie mogło takiej oceny przeprowadzić, skoro nie oceniało sprawy rozgraniczenia w jej całokształcie, a jedynie kwestię akcesoryjną związaną z jego kosztami. Zresztą analiza akt wskazuje jednoznacznie, że rozgraniczeniu podlegały cztery odrębne odcinki graniczne przedzielone drogami (tj. granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]; granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]; granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] oraz granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]). Bez znaczenia jest, że wszystkie objęte rozgraniczeniem działki skarżącego objęte są jedną księga wieczystą. Istotne jest, że nie stanowią one zwartego kompleksu gruntów i nie tworzą jednej ciągłej granicy z nieruchomościami uczestników postępowania. Przeprowadzenie w takich warunkach czterech odrębnych postępowań rozgraniczeniowych miało więc uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym. Zaś co do ewentualnego wpływu tej okoliczności na samą wysokość kosztów rozgraniczenia, to zastrzeżenia skarżącego w tym zakresie są co najmniej przedwczesne. Jak zasadnie wyjaśniło SKO, dopiero przedłożenie przez geodetę szczegółowej kalkulacji obejmującej oszacowanie kosztów poszczególnych czynności pozwoli rzetelnie ustalić tę kwestię. Z pewnością zgodzić się należy z twierdzeniem skargi, że w przypadku gdy geodeta wykonywał określoną czynność dla potrzeb prowadzonych równolegle kilku postępowań, to wynagrodzenie za tę czynność nie może podlegać zwielokrotnieniu odpowiednio do liczby prowadzonych postępowań. W takim przypadku koszt tej czynności powinien zostać podzielony przez liczbę spraw, dla potrzeb których czynność została wykonana, podobnie zresztą jak to uczynił organ I instancji z kosztami przesyłek. Rzecz jednak w tym, że bez kalkulacji obejmującej oszacowanie kosztów poszczególnych czynności geodety w prowadzonych postępowaniach nie sposób stwierdzić, czy tego rodzaju czynności miały miejsce. Materiał dowodowy w tym zakresie bezsprzecznie wymaga więc uzupełnienia. Nie można się również zgodzić z zarzutem skargi podnoszącym istnienie podstaw do obciążenia kosztami rozgraniczenia gminy P. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, że spór dotyczył wyłącznie granicy pomiędzy nieruchomością skarżącego a nieruchomością uczestnika. Jak wynika z art. 152 kc, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Tym samym nie ma podstaw do obciążania kosztami rozgraniczenia właściciela nieruchomości, która nie była objęta rozgraniczeniem. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.