I OSK 2387/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2021r., sygn. akt II SA/Wr 178/21 w sprawie ze skargi J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020r. nr SKO 4124/17/20 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., nr SKO 4124/17/20, w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, wyrokiem z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 178/21, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) naruszenie przepisu art. 133 § 1 i 134 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej pusa - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na nierozpatrzeniu sprawy w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych wynikających z akt postępowania administracyjnego i nie rozpatrzenie zasadniczego zarzutu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którego przedmiotem jest brak istnienia pomiędzy stronami sprawy o rozgraniczenie nieruchomości sporu warunkującego nałożenie na skarżącego kasacyjnie kosztów tego postępowania; 2) naruszenie przepisu art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na pominięciu w pisemnym uzasadnieniu skarżonego wyroku jednego z konstrukcyjnych elementów uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a to przedstawienia stanu sprawy, a więc ustaleń faktycznych, jakie Sąd przyjął za podstawę orzekania, a także postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez skarżony Organ przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa - poprzez bezpodstawne powielenie za organem I instancji ustalenia, że granica pomiędzy działkami nr [...]1 - będącej własnością J.Z. i nr [...]2 - będącej własnością J.J. była sporna, a wobec tego strona J.J. miał interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości i winien zostać obciążony kosztami postępowania; w konsekwencji czego postawiony w skardze zarzut nie został w ogóle przez Sąd rozpatrzony; 3) naruszenie przepisu art. 151 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa oraz w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 7 kpa - poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Sąd I instancji nie przeprowadził w sposób należyty kontroli legalności postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kosztów postępowania administracyjnego i zaaprobował, uznając za prawidłowe ustalenie, że skarżony organ nie może dokonać w ramach postępowania w przedmiocie nałożenia kosztów, oceny prawnej zasadności rozdzielenia sprawy rozgraniczenia na cztery odrębne postępowania, z uwagi na to, że skarżony organ nie oceniał sprawy rozgraniczenia w jej całokształcie, a jedynie kwestię akcesoryjną związaną z jej kosztami. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozgraniczeniu podlegają działki gruntu, a nie nieruchomości oraz że dla przyjęcia czy rozgraniczenie ma być przeprowadzone w jednym postępowaniu nie ma znaczenia fakt, że działki objęte są jedną księgą wieczystą (tj. stanowią jedną nieruchomość) a fakt, czy stanowią zwarty kompleks gruntów i tworzą jedną ciągłą granicę z nieruchomościami uczestników postępowania. Błędna wykładnia polega zatem na przyjęciu, że przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego są działki gruntu, a nieruchomości wówczas, gdy stanowią zwarty kompleks gruntów i tworzą jedną ciągłą granicę z nieruchomościami uczestników postępowania. Podczas gdy literalna wykładnia tego przepisu, uwzględniająca legalną definicję nieruchomości zawartą w art. 46 § 1 k.c., legalną definicją działki zawartą w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz legalną definicję działki ewidencyjnej zawartą w § 7 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego są nieruchomości, a rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania J.Z. zastępowany przez adwokata wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Treść zarzutów kasacyjnych wynikająca z petitum skargi kasacyjnej wskazuje na to, że zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji powinien dokonać oceny zasadności rozdzielenia sprawy rozgraniczenia na cztery odrębne postępowania. W takiej sytuacji organ powinien stwierdzić, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wynika, że rozgraniczeniu podlegają nieruchomości, nie było podstaw do przyjęcia, że przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego są poszczególne działki gruntu wchodzące w skład jednej nieruchomości. Kasator wskazał, że zaskarżenie decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe z powodu rozdzielenia sprawy rozgraniczeniowej na cztery postępowania byłoby nieskuteczne. Podniesienie tego zarzutu jest natomiast w pełni uzasadnione w postępowaniu dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący kasacyjnie podnosi również, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że granica pomiędzy działką nr [...]1, stanowiącą własność J.Z., a działką nr [...]2, stanowiącą własnością J.J. nie była sporna, a wobec tego skarżący nie miał interesu prawnego w rozgraniczeniu ww. działek i nie powinien zostać obciążony kosztami postępowania. W konsekwencji Sąd nie rozpatrzył postawionego w skardze zarzutu dotyczącego tej okoliczności. Zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie. Stanowisko skarżącego kasacyjnie co do konieczności oceny zasadności rozdzielenia sprawy rozgraniczenia na cztery odrębne postępowania nie może być uznane za prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu było zagadnienie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Sąd I instancji nie mógł zatem wyjść poza granice przedmiotowe sprawy i dokonać kontroli zasadności rozdzielenia sprawy rozgraniczenia na cztery odrębne postępowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że jeżeli błąd wykładni art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne został popełniony, to miało to miejsce w ramach postępowania rozgraniczeniowego, a ono nie jest objęte kontrolą w ramach skargi na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organ administracji ustalając wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien wziąć pod uwagę fakt rozdzielenia sprawy rozgraniczenia nieruchomości na cztery postępowania pod kątem wpływu tej okoliczności na wysokość kosztów rozgraniczenia nakładanych na stronę. Należy podkreślić, że organ może ustalić wysokość kosztów postępowania obciążających stronę dopiero po zebraniu i ocenie materiału dowodowego dotyczącego wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nie ma zatem istotnego znaczenia fakt rozdzielenia sprawy rozgraniczenia na cztery odrębne postępowania w sytuacji, gdy nie można ustalić wysokości kosztów rozgraniczenia ze względu na brak stosownego materiału dowodowego. Tak więc nie może osiągnąć pożądanego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy organ stwierdził, że w aktach organu I instancji brakuje dokumentacji pozwalającej ustalić wysokość kosztów czynności geodety, w szczególności brak umowy zawartej z geodetą i przedłożonej przez niego faktury. Z uwagi na brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów obrazujących cenę usługi geodezyjnej wykluczona była możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez SKO na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. W tej sytuacji organ wydał zaskarżone orzeczenie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd I instancji podzielił ocenę organu co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania powyższej oceny Sądu I instancji dotyczącej uzupełnienia materiału dowodowego. Stwierdzenie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację pozwalającą na ustalenie wysokości kosztów czynności geodety czyni natomiast przedwczesnym zarzut strony skarżącej kasacyjnie, że wszczęcie czterech postępowań rozgraniczeniowych odrębnie dla każdej działki spowodowało zwielokrotnienie kosztów postępowania. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego można będzie określić wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego i ustalić ich wysokość ciążącą na stronie. Stanowisko skarżącego kasacyjnie co do braku podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek nr [...]1 i nr [...]2 nie jest zasadne. Wprawdzie skarżący kasacyjnie jest przekonany o niespornym charakterze granicy między ww. działkami, ale jak wskazano w skardze, wniosek o rozgraniczenie dotyczył czterech działek ewidencyjnych stanowiących własność skarżącego, w tym działki nr [...]2. Wskazuje to na przekonanie wnioskodawcy o spornym charakterze granicy między tymi działkami, a to uzasadniało wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego w tym zakresie oraz wysokości kosztów, którymi strona skarżąca kasacyjnie powinna zostać obciążona. Należy w tym miejscu podkreślić, że nie wiadomo, jaka powinna być wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do ww. działek, bo w aktach sprawy nie ma dowodów, na podstawie których można byłoby określić koszty czynności geodety w odniesieniu do tych działek. Należy w tym miejscu zauważyć, że koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Podstawę przy rozstrzyganiu o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa się także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Organ może ustalić wysokość kosztów postępowania obciążających stronę dopiero po dokonaniu oceny przedstawionych przez geodetę specyfikacji kosztów oraz rachunku. Podkreślić należy, że sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1370/16). Przedłożenie organowi przez geodetę faktury nie zwalnia organu z obowiązku wyjaśnienia stronie, na którą nakłada się obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym uzasadniona jest ustalona kwota, tj. na jakiej podstawie i w jaki sposób została ona skalkulowana (wyrok WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1592/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 16 marca 2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878). Tak więc organ administracyjny nie może bezrefleksyjnie przerzucić na stronę całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego wynikających z umowy zawartej przez organ z geodetą. Zważając na zarzut nienależytego wykonania przez Sąd I instancji obowiązku kontroli, podniesiony w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy zauważyć, że Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu jednoznacznie stwierdził, że w aktach organu I instancji brakuje dokumentacji pozwalającej ustalić wysokość kosztów czynności geodety. Stanowisko to należało uznać za właściwe, uwarunkowane stanem faktycznym sprawy. Niemniej jednak Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu braku sporu granicznego, to zaś może sugerować istnienie pewnej wadliwości uzasadnienia wyroku. Oczywistym jest, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. Należy jednak zaznaczyć, że nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. W świetle powołanych powyżej poglądów nie sposób uznać, że uzasadnienie wyroku jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika mianowicie, że w sytuacji, gdy nie ma dowodów pozwalających na ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, to przedwczesne są zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia wysokości kosztów rozgraniczenia. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji w nienależyty sposób wykonał kontrolę zaskarżonego postanowienia. Konkludując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania ze względu na brak podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18).