II GSK 189/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. DAC w B., C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 649/21 w sprawie ze skargi A. DAC w B., C. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr LOB.0260.154.2020.ULC.3 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika niepełnej informacji dotyczącej lotu. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. DAC w B. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 20 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 649/21, oddalił skargę A. DAC z siedzibą w B., C. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) z 7 grudnia 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika niepełnej informacji dotyczącej lotu. Pismem z 19 grudnia 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Krakowie – Balicach (dalej: Komendant) skierował do Prezesa ULC wniosek o wymierzenie spółce kary pieniężnej w wysokości 13 500 zł na podstawie art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 959 z późn. zm.; dalej: Prawo lotnicze) w związku z przekazaniem informacji niepełnej dotyczącej numeru paszportu (dalej: niepełna informacja API) jednego pasażera lotu z 5 grudnia 2017 r. nr [...] z E. (Izrael). Pismem z 11 sierpnia 2020 r. Prezes ULC zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek wniosku Komendanta z 19 grudnia 2017 r. Decyzją z 8 września 2020 r. Prezes ULC na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa lotniczego w związku z art. 209w ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 13 500 zł w związku z przekazaniem przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego niepełnej informacji API za lot z 5 grudnia 2017 r. nr [...] z E. (Izrael). Zaskarżoną decyzją z 7 grudnia 2020 r. Prezes ULC utrzymał w mocy decyzję własną z 8 września 2020 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za przekazanie niepełnej informacji API. WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę spółki. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu zgodnie, z którym norma art. 165b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 800; dalej: o.p.) dotyczy postępowań wszczynanych przez organ z urzędu, a nie na wniosek. Wskazał przy tym, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na spółkę nie zostało wszczęte z urzędu, lecz na wniosek Komendanta. Przepis art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego przewiduje bowiem obowiązek wymierzania określonej kary pieniężnej przez Prezesa ULC, za naruszenie jakie wynika z ustaleń innego organu administracji. W konsekwencji WSA stwierdził, że art. 165b § 1 o.p., którego naruszenie podnosi skarżąca, nie znajdował zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto, sąd pierwszej instancji wskazał na zasady zastosowania Działu III Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych. Podkreślił, że w obecnym stanie prawnym, pomimo tego, że art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077; dalej: u.f.p.) zasadniczo nakazuje do niepodatkowych należności budżetowych stosować odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, to ust. 2 tego artykułu wyłącza to zastosowanie, gdyż w zakresie administracyjnych kar pieniężnych nakazuje stosować wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA wskazał również na zmianę przepisów Ordynacji podatkowej, zgodnie z którą od 1 stycznia 2016 r. przepisy Działu III tej ustawy nie znajdują już odpowiedniego zastosowania do niepodatkowych należności budżetu państwa, ze względu na skreślenie w art. 2 § 1 przepisu pkt 2 tej ustawy, odwołującego się do tego rodzaju danin publicznych. Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w każdym przypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu nr LOB.0260.154.2020.ULC.3 z 7 grudnia 2020 r., w sytuacji gdy: a) zaskarżona decyzja rażąco naruszała art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2086 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 165b § 1 o.p. zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu nr LOB.0260.65.2020.ULC.4 z 8 września 2020 r., pomimo że decyzja ta wydana została na skutek wszczęcia i prowadzenia przeciwko skarżącej postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia ujawnienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprawidłowości dotyczących wykonania przez skarżącą lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, b) a w konsekwencji, zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 208 § 1 o.p. oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu nr LOB.0260.65.2020.ULC.4 z 8 września 2020 r. oraz nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, co powinno skutkować: – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzeniem nieważności decyzji organu nr LOB.0260.154.2020.ULC.3 z 7 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu nr LOB.0260.65.2020.ULC.4 z 8 września 2020 r. lub ewentualnie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchyleniem w całości decyzji organu nr LOB.0260.154.2020.ULC.3 z 7 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu nr LOB.0260.65.2020.ULC.4 z 8 września 2020 r., a ponadto – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a – umorzeniem postępowania administracyjnego w całości; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, w tym w szczególności poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarżąca powoływała się w niniejszej sprawie na konieczność zastosowania przepisów Działu III ustawy Ordynacja podatkowa, podczas gdy skarżąca powoływała się na konieczność zastosowania przepisu art. 165b § 1 o.p., tj. przepisu zawartego w Dziale IV tej ustawy; b) nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącą argumentów i zarzutów, w tym w szczególności poprzez brak dokonania jakiejkolwiek analizy powoływanego przez skarżącą przepisu art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.) co doprowadziło do niedostatecznie wnikliwego rozpoznania zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz niepełnego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ULC wniósł o jej oddalenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Pismem procesowym z 16 maja 2022 r. spółka wniosła, z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości oraz rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie WSA w Warszawie w zbliżonych stanach faktycznych, o zwrócenie się do składu siedmiu sędziów z pytaniem prawnym w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. dotyczące zakresu odesłania z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.) i możliwości zastosowania w sprawie art. 165b § 1 o.p. Pismem z 2 stycznia 2025 r. spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalnego: "Czy art. 4 oraz art. 5 Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 261, str. 24), interpretowane w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) należy interpretować w ten sposób, że z uwagi na zasadę proporcjonalności, a także prewencyjny cel regulacji, oraz konieczność zapewnienia przewoźnikom skutecznego prawa do obrony oraz odwołania, stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidzianemu w art. 202a w zw. z art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 z późn. zm.), które to dokonuje transpozycji ww. dyrektywy w zw. z art. 189g § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), w zakresie, w jakim regulacja ta przewiduje 5 letni termin na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 202a Prawa lotniczego, jednocześnie nie limitując terminu na wszczęcie postępowania oraz zawiadomienie przewoźnika o toczącym się postępowaniu?". Jednocześnie spółka przedstawiła w tym zakresie stanowisko uzupełniające w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie zarzutem najdalej idącym co do skutków prawnych jest sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnosząc ten zarzut spółka twierdzi, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji narusza dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem sąd nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Poprawnie sporządzone uzasadnienie wyroku ma składać się z elementów wskazanych w tym przepisie. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie nie ma tych elementów. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do kwestionowania merytorycznej strony uzasadnienia wyroku. Tym bardziej nie może on stanowić uzasadnienia dla subiektywnie ujmowanych braków argumentacyjnych. W rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy wyjaśnił podstawę prawną nieuwzględnienia skargi. W kontekście tych uwag należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określając wymogi formalne uzasadnienia wyroku nie formalizuje sposobu ich wypełnienia. Oznacza to, że przepis ten nie nakłada na autora uzasadnienia warunków formalnych, w jakich następuje spełnienie tych wymogów. Sposób realizacji tych warunków jest pozostawiony autorowi. Z treści kontrolowanego uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, jakie były motywy leżące u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia. Tym samym sąd pierwszej instancji spełnił prawem nakazane warunki. Wobec powyższego rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Zdaniem NSA nietrafny jest sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez skarżony wyrok art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 165b § 1 o.p. w związku z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. W przypadku tego zarzutu jego niezasadność wynika z wadliwości formalnej. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu jej sporządzenie ustawa powierza profesjonalnemu podmiotowi. Postępowanie kasacyjne może toczyć się tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Zakres tego postępowania określają zarzuty kasacyjne stawiane we właściwej podstawie kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie może modyfikować ustaleń wskazanych przez stronę ani domniemywać podstaw i zakresu zaskarżenia wyroku. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarzuty kasacyjne muszą być stawiane we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został spełniony. Z treści zarzutów wprost wynika, że spółka stawia rozpoznawany zarzut w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednoznacznie określa, że chodzi jej o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tym tylko, że w ramach tak określonej podstawy kasacyjnej podnosi naruszenie art. 165b § 1 i § 3 pkt 2 o.p. z odesłaniem do art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. Wskazane przepisy regulują materię związaną z nałożeniem kary, zatem jest to zagadnienie materialne, a nie procesowe. Wprawdzie art. 165b § 1 o.p. odnosi się do wszczęcia postępowania, a więc wiąże się on z procedurą, jednak z treści tego przepisu wynika dopuszczalność wszczęcia postępowania ze względu na przedmiot sprawy, a więc dotyczy on materialnej strony takiego postępowania, bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania zarówno na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej możliwe jest tylko wówczas, gdy istnieje sprawa w materialnym rozumieniu, gdyż decyzja zawsze rozstrzyga sprawę w tym znaczeniu. Z tych powodów rozpatrywany zarzut należało uznać za chybiony. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że pomimo iż zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 208 § 1 o.p. oraz art. 105 § 1 k.p.a., sąd nie uchylił decyzji organu z 8 września 2020 r. oraz nie umorzył postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie (art. 105 § 1 k.p.a.) oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 208 § 1 o.p., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie NSA takie sformułowanie zarzutu jest wadliwe, ponieważ w jednym i tym samym postępowaniu – w tej sprawie w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika niepełnej informacji dotyczącej lotu – nie można kwestionować prawidłowości działania organu, któremu zarzuca się nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji formułując zarzut w oparciu o dwie różne regulacje procesowe (k.p.a. i o.p.), z których zastosowanie – ewentualnie – mogłaby mieć tylko jedna z nich. Już ta wadliwość czyni omawiany zarzut całkowicie chybionym. Niemniej wypada również zauważyć, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wielokrotnie również NSA podkreślał w swoim orzecznictwie, że sąd nie może domyślać się argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zatem obowiązek nałożony cytowanym przepisem oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia wskazanej normie prawnej. Z tych wszystkich przyczyn zarzut należało uznać za całkowicie nieusprawiedliwiony. Na zakończenie trzeba odnotować, że NSA rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że zważywszy na brak wątpliwości w sprawie, nie zaistniała podstawa do skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego zgłoszonego przez skarżącą w piśmie z 2 stycznia 2025 r. Z omówionych powodów NSA nie dostrzegł również potrzeby przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego sądu w trybie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości – jak wnioskowała skarżąca w piśmie procesowym z 16 maja 2022 r. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).